Juan José Rodríguez Guerra

 Partiendo de la situación de las diferentes iniciativas de integración y de cooperación regional acometidas en las últimas décadas en América Latina, cost se analizan las perspectivas que en ese contexto latinoamericano
se presentan para el proyecto emprendido en la región por cuatro países de América del Sur, con el fin de establecer un mercado común entre ellos: el
MERCOSUR.

Se toma como referencia el proceso de integración de la Unión Europea, que le ha servido inicialmente de modelo e inspiración. Establecidos los retos y posibles escenarios que se le presentan
al MERCOSUR, el estudio se apoya en una investigación cualitativa, realizada mediante la técnica de entrevista a expertos, con la que se pretende ahondar y confirmar dichas perspectivas.

ABSTRACT
Based on the status of the various initiatives of regional integration and cooperation undertaken in the last decades in Latin America, this article analyzes prospects that are in that Latin American context for the project undertaken in the region by four South American countries with the aim of establishing a common market between them, named MERCOSUR.
It is inspired on the integration process of the European Union, which initially served as a model and inspiration. Established the challenges and possible
scenarios that are presented to MERCOSUR, the study is based on qualitative research, through the interview to experts technique, which aims to deepen and confirm these prospects.
Palabras clave Integración, MERCOSUR, América Latina, Unión Europea, retos, escenarios, supranacional.

Key words Integration, MERCOSUR, Latin America, European Union, challenges, scenarios, supranational.


ISSN 1909-5759 * Número 14 * Enero - Junio * 2013 * pp. 89 - 128
Juan José Rodríguez Guerra
90 REVISTA INTRODUCCIÓN
El presente trabajo parte del estudio de situación de las distintas iniciativas de integración y cooperación regional surgidas en América Latina, principalmente, tras la Segunda Guerra Mundial. Esto permite analizar
las perspectivas que se le presentan a uno de los esquemas más potentes de la región: el MERCOSUR;
las cuales se tratan en el contexto de la integración latinoamericana, una vez detectados los retos a los que se enfrenta y determinados sus posibles escenarios en el contexto de Latinoamérica. Igualmente, con algunas
referencias a otro proceso de integración regional que le ha servido de modelo: la Unión Europea.
Metodológicamente tiene una base descriptiva, aunque es principalmente de carácter prospectivo, a fin
de investigar dichas perspectivas; las cuales se corroboran
con un estudio cualitativo realizado mediante
la técnica de entrevistas a expertos en instituciones
de integración de ámbito latinoamericano y europeo.
La investigación se apoya en el enfoque institucional
y neo institucional.
El análisis se realiza desde el ámbito de las Relaciones
Internacionales, en cuyo marco se desarrollan los
procesos de integración regional, como es el caso del
MERCOSUR, objeto último del presente trabajo. Resulta
pertinente conceptualizar el término integración,
en su acepción regional. Para Deutsch integrar significa:
Hacer un todo con las partes, es decir, convertir
a las unidades antes separadas en
componentes de un sistema coherente cuya
característica esencial es el alto grado de interdependencia
de sus partes, entendiendo
en esto que la modificación de uno de ellos
produce cambios esperables en los otros. [Por
tanto la integración] es una relación entre unidades
en la cual éstas son mutuamente interdependientes
y poseen en conjunto unidades
sistémicas de las que carecerían si estuvieran
separadas (Deutsch, 1990, p. 285).
Es una concepción sistémica donde las propiedades
del sistema solo se manifiestan en el conjunto, es decir,
en el todo sistémico y no en sus partes por separado.
Para mejor alcance, Tamames entiende que todo
proceso de integración requiere:
Realizar una serie de actuaciones de acoplamiento
de las estructuras nacionales, a fin de
llegar con el mínimo coste social a un máximo
de racionalidad económica, política y social
en el ámbito que se pretende integrar. Ello
exige normalmente un período transitorio
más o menos largo, a fin de evitar planteamientos
demasiado bruscos o drásticos. Ese
período transitorio es el propio período de
integración, a lo largo del cual, por lo menos
a partir de un cierto estadio, se hace prácticamente
indispensable la transferencia de una
parte de las soberanías nacionales a unas instituciones
comunes que adquieren con ello
un carácter supranacional (1975, p. 170).
Como principal hipótesis se plantea: “el MERCOSUR
se consolida y ejerce un fuerte liderazgo entre los
países latinoamericanos”. De forma más específica se
propone realizar un análisis del MERCOSUR, como
uno de los pilares en los que pivota la integración
de América Latina, con breves referencias al proceso
seguido por la Unión Europea; así como analizar las
perspectivas de futuro para el MERCOSUR, a partir
de los retos a los que se enfrenta, en el contexto de
los actuales procesos regionales latinoamericanos,
estableciendo unos posibles escenarios. Todo ello se
confirma mediante una investigación cualitativa.
Los antecedentes históricos de la unidad hispanoamericana
remontan a los albores de su independencia.
Dicha unidad es concebida inicialmente con un
ideal voluntarista, imponiéndose posteriormente,
una visión más realista, como reflexionaba el propio
Bolívar en 1815:
Es una idea grandiosa pretender formar de
todo el mundo nuevo una sola nación con
un solo vínculo que ligue sus partes entre sí
y con el todo. Ya que tiene un origen, una
lengua, unas costumbres y una religión debería,
por consiguiente, tener un solo gobierno
que confederase los diferentes Estados que
hayan de formarse; mas no es posible porque
climas remotos, situaciones diversas, intereses
opuestos, caracteres desemejantes dividen
a la América. ¡Qué bello sería que el istmo
de Panamá fuese para nosotros lo que el de
Corinto para los griegos! (Carta de Jamaica).
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* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 91
Hay que enfatizar que si bien cada una de las
dos principales áreas de influencia en la región
latinoamericana, la española y la portuguesa, habían
marcado una sobrerrepresentada diferencia desde
la época colonial hasta fechas muy recientes. En la
actualidad ambas zonas han convergido de forma
natural tras reconocer que es más lo que les une que
lo que les diferencia: idiomas español y portugués de
fácil comprensión, posición geoestratégica común
en el actual mundo globalizado, homogeneidad en
aspectos sociales, culturales y económicos, etc.
La propia naturaleza nacional latinoamericana ha
sido objeto de estudio por parte de intelectuales de
la región, como es el caso de Jorge Abelardo Ramos,
quien ha planteado: si “América Latina es un simple
campo geográfico donde conviven veinte Naciones
diferentes o si, en realidad, estamos en presencia
de una Nación mutilada, con veinte provincias a la
deriva, erigidas en Estados más o menos soberanos”
(Ramos, 1969, p. 13).
En el presente trabajo se utiliza el término América
Latina, o en su forma adjetivada Latinoamérica, en
lugar de otros que también se suelen usar para referirse
a esta parte del mundo como Iberoamérica o
Hispanoamérica -incluidas las acepciones América
hispana o América española, y América portuguesa.
La justificación del uso de dicho término se basa preferentemente
en aspectos de índole sentimental, en
la línea señalada por Montaner: “ésa es la voluntad y
la costumbre de cuatrocientos millones de personas”
(Montaner, 2003, p. 18).
Ahondando en el espíritu de unidad de América Latina,
el deseo de no disgregar el imperio español en
América -y Filipinas- existía desde antes del comienzo
de las Guerras de Independencia, con iniciativas formuladas
desde la posición española que pretendían
otorgar a este territorio un carácter independiente o
con amplia autonomía, manteniendo vínculos con la
Corona de España. Destacar entre ellos el presentado
el 24 de septiembre de 1781 por José de Ábalos con
el objeto de crear tres o cuatro Estados en América del
Sur, sin Nueva España, y en Filipinas, poniendo al frente
a príncipes de la dinastía española como soberanos.
El Conde de Aranda, también en 1781, planteaba
emancipar todos los territorios americanos, excepto
Cuba y Puerto Rico, creando tres reinos: en México,
Perú y resto, con infantes de la Corona de España
como reyes, autoproclamándose el rey de España
en Emperador, en el denominado Plan de Gobierno
para el Príncipe de Asturias que partía de su “visión
muy clara de la situación de la América Española en
el equilibrio internacional y de la amenaza que se
cernía sobre ellas por parte de las otras potencias,
especialmente Inglaterra, Francia y la emergente República
norteamericana” (Núñez, 2009, p. 75), así
como “por el temor a la pérdida de las posesiones
americanas” (Núñez, 2009, p. 76).
Otras iniciativas posteriores fueron en la misma línea,
como la de Manuel Godoy en 1804, la del propio
Rey Carlos IV en 1806 o la de José García de León y
Pizarro en 1820, esta última formulada con algunos
territorios americanos ya declarados independientes.
Profundizando en el fenómeno de la idea de unidad
regional, desde la culminación de la independencia
latinoamericana se pueden diferenciar varios períodos
o etapas: la etapa latinoamericana, la etapa panamericana
y la etapa interamericana (Vera, 2000, p. 6).
• El período latinoamericano abarca desde la
consolidación del proceso de independencia
-1826- hasta finales del siglo XIX -1889-, se
caracteriza por la influencia del espíritu de
Bolívar, donde imperaba la idea de convertir a
toda la América hispana en una Confederación,
que garantizase su unidad, en consonancia con
su historia, cultura e interés común. En paralelo
se va moldeando la construcción nacional de los
nuevos Estados independientes, con la creación
de sus propias estructuras institucionales, lo
que facilitaba la colaboración mutua entre ellas
-también las desavenencias que en muchas
ocasiones acababan en conflictos armados-, con
intentos de integración que tuvieron distinta
fortuna y que fueron abordados en distintos
congresos latinoamericanos: el de Panamá en
18261; “el de Lima en 1847-48; el de Santiago
de Chile en 1856; y nuevamente el de Lima en
1867-68” (De la Reza, 2010, pp. 19-23).
• El período panamericano, que va desde 1889
hasta 1930, se caracteriza por la influencia de
la doctrina Monroe y la Big Stick Policy -Política
del Gran Palo-. Fuertemente influenciado por el
poder hegemónico de los Estados Unidos.
• Por último, el período interamericano se
desarrolla entre 1948 y 1982, basado en la
Política de Buena Vecindad -Neighbour Policy-,
1 Congreso de Panamá. Instalado el 22 de junio de 1826, aprobó
el denominado Tratado de la Unión, de la Liga, y de la Confederación
perpetua.
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92 REVISTA
comenzando con la creación de la Organización
de Estados Americanos -OEA- y finalizando con el
episodio de la Guerra de las Malvinas.
Desde esta última fecha hasta hoy día, parece que se
ha retornado a una fase latinoamericana. En el curso
de estos períodos se fue consolidando la estructura
jurídico-política, económica y social de las entidades
resultantes de la independencia latinoamericana.
Inicialmente nacieron como Repúblicas territorios
que bien eran cabecera de una demarcación correspondiente
a los virreinatos (actuales México, Perú,
Argentina y Colombia); capitanías generales (Chile,
Venezuela, Guatemala, Cuba, República Dominicana...);
audiencias, simples provincias adscritas a entidades
superiores o territorios desgajados (Uruguay,
Paraguay, Bolivia, Ecuador, Costa Rica, Nicaragua,
Honduras, El Salvador, Panamá). Además, se mandó
al exilio o al ostracismo a los artífices de la independencia,
por parte de una oligarquía agraria exportadora,
muy defensora de su propio interés localista.
Incluso “el pensamiento marxista, el nacionalismo y
el liberalismo, alteraron su naturaleza al cruzar el Atlántico
y convertirse en manos del poder oligárquico
en productos opuestos a su significado original” (Ramos,
1969, p. 13).
Será a partir de los años sesenta del siglo XX cuando
América Latina recupere su conciencia de unidad. Se
plasma en una serie de procesos de integración y cooperación
regional y subregional, con múltiples acuerdos
de libre cambio entre países, que han desempeñado
un papel determinante sobre el comercio, contribuyendo
al crecimiento económico y al desarrollo
de la región. Todo ello en consonancia con el auge del
regionalismo propiciado en esa época, en cualquiera
de los cinco tipos señalados por Hurrell (1995): integración
informal o regionalismo suave; conciencia e
identidad regional; cooperación regional entre Estados;
integración económica; y, cohesión regional.
Pese a que para Lindberg la integración es considerada
como dicen: “algunos autores la definen como
una condición y otros como un proceso” (1991, p. 4),
en el presente trabajo se considerará un proceso, que
cambia el marco de las relaciones internacionales,
como lo señala Hurrell2.
Precisamente, llevado al ámbito internacional, el fenómeno
del regionalismo se desarrolla desde mediados
de los años cincuenta, en todo un proceso que se
va formando de manera continuada, con estrategias
multilaterales de integración de espacios subregionales.
Lo cual conlleva a la consolidación de grandes
unidades de carácter supranacional integradas en
2 Hurrell, Andrew. (2009). Explaining the resurgence of regionalism
in world politics. Cambridge Journals on Line, Review of International
Studies, Abstract, p.1. Recuperado el 17 de diciembre de
2012 en: http://journals.cambridge.org/action/displayAbstract?fro
mPage=online&aid=6300988 Indica que “La pasada década ha
sido testigo de un resurgimiento del regionalismo en la política
mundial. Viejas organizaciones regionales han renacido, nuevas
organizaciones han sido creadas, el regionalismo y la llamada al
fortalecimiento de los acuerdos regionales han sido fundamentales
para muchos de los debates sobre la naturaleza del orden
internacional tras la Guerra Fría. El número, alcance y diversidad
de las iniciativas regionales han crecido significativamente desde
la última gran “ola regionalista” en la década de 1960. A finales
de esta primera oleada regionalista, Joseph Nye señala dos clases
principales de actividad regional: por un lado, las organizaciones
micro-económicos que implican la integración económica formal
y se caracteriza por las estructuras institucionales formales,
y por el otro, macro-regional las organizaciones políticas que se
centran en el control de los conflictos. Hoy en día, en el campo
político, han vuelto a aparecer dinosaurios regionales como la
Organización de la Unidad Africana (OUA) y la Organización de
Estados Americanos (OEA). Se han conformado tanto por un gran
número de aspirantes de micro-organismos regionales (como el
Pacto de Visegrad y el Pentagonale en el centro de Europa, la
Unión del Magreb Árabe (UMA) y el Consejo de Cooperación del
Golfo (CCG) en el Medio Oriente, la CEDEAO y posiblemente
un revivido Southern African Development Community (SADC,
antes SADCC), dirigido por Sudáfrica tras el apartheid, en África),
así como por las agrupaciones institucionalizadas de seguridad
meso-regionales como la Conferencia sobre la Seguridad y la
Cooperación en Europa (CSCE, ahora OSCE) más recientemente,
el Foro Regional de ASEAN (ARF). En el ámbito económico, las
micro-regionales se conforman por los esquemas de cooperación
o de integración económica (como el Mercado Común del Sur, el
Mercosur, el Pacto Andino, el Mercado Común Centroamericano
(MCCA) y CARICOM, en América Latina, los intentos de ampliar
la integración económica dentro de la ASEAN, y la proliferación
de zonas de libre comercio en todo el mundo en desarrollo) están
juntos con los argumentos a favor de macro-económica o “bloque
de regionalismo ‘en torno a la tríada de una Unión Europea
ampliada (UE), el Área de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN)
y un mayor desarrollo de Asia y el Pacífico regionalismo.
La relación entre estos esquemas regionales y entre las iniciativas
mundiales y regionales es fundamental para la política del regionalismo
contemporáneo” (traducción propia).
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* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 93
mercados regionales, que se desenvuelve en el marco
de un tejido institucional y organizativo complejo,
con un marcado carácter multinivel3. Dicha integración
requiere de una serie de condiciones como son
la existencia de proyectos de articulación territorial o
institucional y una voluntad política, sobre las cuales
se articule la interrelación e interdependencia.
Es la misma línea sostenida por Subirats para quien:
A diferencia de las formas previas de política
territorial en las que el Estado jugaba un
papel predominante, el nuevo regionalismo
está influenciado tanto por el Estado como
por el contexto económico internacional y
por los regímenes internacionales o supraestatales
emergentes, como es el caso de la UE.
El nuevo regionalismo escapa de los límites
tradicionales (estatales) de la política y la economía,
y proyecta a las regiones directamente
en un marco internacional competitivo, como
actores políticos y económicos con identidad
propia y con capacidades distintas para promover
su desarrollo endógeno (2007, p. 3).
En el caso concreto de América Latina la aproximación
de sus economías comenzó a partir de la convicción
de que “la integración es una vía de solución
para los problemas económicos por todo lo que contribuye
a reforzar un poder único de negociación
frente a los países más desarrollados en el marco del
comercio internacional” (Fernández, 2000, pp. 151-
192). Manifestándose así dicha integración como la
única manera de mantener con viabilidad una posición
común que sea eficaz. Por tanto, a través de la
única voz y del potencial de mercado que representa
el bloque, se consigue ser un actor fuerte y convincente
en el comercio y la comunidad internacional,
en un mundo globalizado.
Sin embargo, sigue siendo obvia la gran heterogeneidad
de la región latinoamericana en estos días,
precisamente en unos momentos en que la mayoría
de estas naciones preparan la conmemoración del
3 Rodríguez Guerra, Juan José. (2012a). TJUE: Institución multinivel
garante de los derechos fundamentales en la UE. Comunicación
presentada en el II Congreso Internacional Sistema multinivel y
derechos fundamentales en tiempos de crisis. Bruselas, Bélgica. Se
recoge que “el TJUE supone un claro ejemplo de institución multinivel,
de carácter supranacional, que tiene una vital importancia
en la garantía del respeto efectivo de los derechos fundamentales
para todos los ciudadanos europeos, independientemente del
país miembro en el que residan”.
bicentenario de su independencia. En este sentido
es ilustrativa la propuesta aprobada en el marco
de la XVIII Conferencia Iberoamericana de la
Organización de Estados Iberoamericanos para la
Educación, la Ciencia y la Cultura -OEI-4 al recoger
que “la integración cultural, histórica y educativa
[iberoamericana] ha de estar cimentada en la unidad
dentro de la diversidad” (OEI, 2008, p. 16).
Así, definitivamente en el continente americano han
surgido desde la segunda mitad del siglo XX, iniciativas
de integración regional o subregional con distintas
perspectivas en cuanto al alcance geográfico, el nivel
de integración previsto o el papel a desempeñar en
la región, en los que están representados todos los
países de la región conocida como América Latina y
el Caribe -ALC-.
Todos estos procesos de ALC cuentan con el apoyo
decidido de la Unión Europea, tanto de forma bilateral
como multilateral; que se concretó en el marco
de relaciones privilegiadas entre ambas regiones. Es
precisamente la UE quien anima a los países de ALC,
como a los de otras regiones del mundo, a que estrechen
sus lazos entre sí, tomando como referencia
la propia construcción europea. Esta experiencia de
integración regional europea ha aportado muchos
beneficios a los europeos, no solo de carácter económico,
sino políticos, sociales, de seguridad, paz, etc.,
considerando la propia UE que la integración en esta
otra parte del mundo situará a sus socios latinoamericanos
en una mejor posición con vistas a beneficiarse
de la globalización.
Por tanto, una de las prioridades políticas clave en las
relaciones UE-ALC, sigue siendo el apoyo a la integración
regional, como se ha demostrado principalmente
en las negociaciones de acuerdos de asociación
subregionales. Todo ello se realiza en el contexto de
las relaciones políticas y económicas de máximo nivel
entre la UE y ALC, basadas en los fuertes vínculos
existentes entre ambas regiones, reforzados tras la
4 Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la
Ciencia y la Cultura -OEI- nació en 1949 bajo la denominación
de Oficina de Educación Iberoamericana y con el carácter de
agencia internacional como consecuencia del I Congreso Iberoamericano
de Educación celebrado en Madrid. En 1954, en
el II Congreso Iberoamericano de Educación que tuvo lugar en
Quito, se decidió transformar la OEI en organismo intergubernamental,
integrado por Estados soberanos, y con tal carácter se
constituyó el 15 de marzo de 1957 en el III Congreso Iberoamericano
de Educación celebrado en Santo Domingo, allí se suscribieron
los primeros Estatutos de la OEI, vigentes hasta 1985. En
Sitio Oficial en Internet: http://www.oei.es/acercadelaoei.php
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adhesión de España y Portugal en 1986. En un escenario
donde:
La calidad de las relaciones políticas de la UE
e Iberoamérica no ha dejado de progresar en
los últimos años y van asentando un diálogo
político, cada vez más institucionalizado, de
carácter regional y subregional. Todo ello a
pesar de no existir en la compleja arquitectura
europea una definición clara de lo que
entiende la UE como diálogo político (Palomares,
2001, pp. 138-152).
A las iniciativas de carácter regional hay que añadir los
acuerdos bilaterales entre países o entre bloques de la
región. Es el caso del Acuerdo Marco para la Creación
de la Zona de Libre Comercio entre la Comunidad
Andina y el MERCOSUR, que marca un salto cualitativo
y cuantitativo en el proceso de articulación y
convergencia de los Acuerdos Parciales y un avance
significativo en las condiciones necesarias para alcanzar
un marco normativo común de la Asociación entre
ambos bloques subregionales; contemplando importantes
proyectos de integración en los ámbitos de
la energía, el transporte y las comunicaciones; junto
con la explotación de recursos naturales y energéticos
compartidos; la creación de nuevos espacios económicos
urbanos, rurales y mineros; la proliferación de
iniciativas económicas y sociales, entre los actores y
agentes sociales y económicos; etc. Así como del Mecanismo
de Diálogo y Concertación Política entre el
MERCOSUR, la CAN y Chile, o de los Acuerdos de
Complementación Económica entre MERCOSUR y
algunos de los países miembros de la CAN.
Estos procesos y sus consecuentes acuerdos tienen
por objeto alcanzar compromisos de liberalización
del comercio contenidos en los distintos acuerdos
suscritos. Los resultados alcanzados por los mismos
constituyen un capital que ha conllevado un enorme
esfuerzo de las partes, por tanto su defensa y perfeccionamiento
ha de ser un objetivo común cada
vez más importante para los Estados implicados que
puede facilitar su inserción en procesos más amplios,
de ámbito hemisférico y mundial, incrementando,
además, su poder de negociación en los mismos.
La mayoría de los procesos vigentes en la región tienen
como horizonte la integración global de la misma.
Es el caso del Tratado de Asunción para la constitución
del Mercado Común del Sur, que recoge:
El presente Tratado debe ser considerado como
un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al
desarrollo en forma progresiva de la integración
de América Latina, conforme al objetivo
del Tratado de Montevideo de 1980”5.
Este Tratado de Montevideo de 19806 institucionaliza
la Asociación Latinoamericana de Integración
-ALADI-, que remplaza al de 1960, por el que se
creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
-ALALC-.
El proceso ha seguido avanzando y perfeccionándose
con la constitución de UNASUR, que:
Busca el desarrollo de un espacio integrado
en lo político, social, cultural, económico,
financiero, ambiental y en la infraestructura.
Este nuevo modelo de integración incluirá todos
los logros y lo avanzado por los procesos
del MERCOSUR y la Comunidad Andina, así
como la experiencia de Chile, Guyana y Surinam.
El objetivo último es y será favorecer un
desarrollo más equitativo, armónico e integral
de América del Sur (Portal Oficial UNASUR).
En los últimos años se ha combinado el ámbito suramericano
representado por UNASUR con el latinoamericano,
al crearse la CELAC, que alberga todos los
países de ALC. La CELAC fusiona los instrumentos de
la Cumbre de América Latina y el Caribe (CALC) y del
Grupo de Río.
En el marco de la CALC se ha propiciado intensificar
el diálogo, la coordinación, la interacción, los consensos,
la sinergia y la convergencia de acciones entre
los mecanismos regionales y subregionales de integra-
5 Tratado de Asunción por el que se constituye el Mercado Común
del Sur -Mercosur-, entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Preámbulo. Suscrito el 26 de marzo de 1991.
6 Tratado de Montevideo Constitutivo de la Asociación Latinoamericana
de Integración -ALADI-. Entre la República Argentina, la República
de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República
de Colombia, la República de Chile, la República del Ecuador, los
Estados Unidos Mexicanos, la República del Paraguay, la República
del Perú, la República Oriental del Uruguay y la República
de Venezuela. Artículo 1º. Suscrito en Montevideo el 12 de agosto
de 1980. Establece el objetivo principal de la creación de la
ALADI, “Por el presente Tratado las Partes Contratantes prosiguen
el proceso de integración encaminado a promover el desarrollo
económico-social, armónico y equilibrado de la región y, para ese
efecto instituyen la Asociación Latinoamericana de Integración
(en adelante denominada “Asociación”) cuya sede es la ciudad
de Montevideo, República Oriental del Uruguay. Dicho proceso
tendrá como objetivo a largo plazo el establecimiento, en forma
gradual y progresiva de un mercado común latinoamericano”.
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* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
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ción. El diálogo y la cooperación entre las Secretarias
y las presidencias Pro Témpore de los mecanismos
regionales y subregionales de integración han sido
estructurados en cuatro grandes áreas: económicocomercial,
con ALADI como organismo facilitador;
productiva, con SELA como ente facilitador; social e
institucional, siendo ALBA-TCP la entidad facilitadora;
y cultural, con Costa Rica como país facilitador
(Portal Oficial ALADI).
Mapa Nº 1
División política de América Latina y el Caribe
Fuente: Portal oficial del
SELA en Internet: www.sela.org
cooperación. Para Dougherty y Pfaltzgraft (2001), la
cooperación conlleva la existencia de “una serie de
relaciones que no se producen de forma coercitiva o
por obligación, sino que están legitimadas por el consentimiento
mutuo entre los intervinientes” (p. 505).
Por su parte, Tamames ratifica:
La diferencia sustancial entre cooperación e
integración. Por medio de la primera se trata
de reducir las barreras a las transacciones económicas
para darle una mayor flexibilidad;
con la segunda se persigue la supresión absoluta
de tales barreras para crear un mercado
único sin solución de continuidad, es decir,
sin trabas fronterizas. Por ello, mientras que
la cooperación es posible entre países que
tienen distintos sistemas monetarios, fiscales,
de seguridad social y hasta con una visión
completamente distinta de la organización de
la empresa, la integración plena sólo es factible
cuando se ha llegado a la unificación, o
al menos a una armonización muy profunda
del marco institucional de la economía (1975,
pp. 60-61).
Siguiendo esta línea, la integración regional representa
una forma de cooperación. Abarca por su amplitud
y flexibilidad ciertas acciones propias de la cooperación.
Abundando en la diferencia entre integración y
cooperación, para Balassa (1964):
Es tanto de carácter cuantitativo como cualitativo.
Mientras la cooperación se encamina
a medidas destinadas a disminuir la discriminación,
por el contrario, la integración económica
supone medidas encaminadas a crear
alguna forma de discriminación (p. 2).
Para Tamames (1975) todo proceso de integración
requiere:
Realizar una serie de actuaciones de acoplamiento
de las estructuras nacionales, a fin de
llegar con el mínimo coste social a un máximo
de racionalidad económica, política y social
en el ámbito que se pretende integrar. Ello
exige normalmente un período transitorio
más o menos largo, a fin de evitar planteamientos
demasiado bruscos o drásticos. Ese
período transitorio es el propio período de
integración, a lo largo del cual, por lo menos
a partir de un cierto estadio, se hace práctica-
METODOLOGÍA
Se ha subrayado que el trabajo tiene inicialmente un
carácter descriptivo en lo que concierne a la situación
de los procesos de integración acometidos en
la región, siendo fundamentalmente prospectivo al
plantearse analizar las perspectivas del MERCOSUR,
mediante una investigación cualitativa. Metodológicamente
se ha recurrido a bibliografía primaria,
fundamentalmente apoyado en fuentes normativas
e instrumentos de desarrollo; así como a bibliografía
secundaria, con contenidos afines a los temas que
aquí se desarrollan. El estudio de las perspectivas del
MERCOSUR en el contexto de América Latina se ha
realizado mediante la técnica cualitativa de entrevistas
a expertos.
Conceptualizado el término integración en el apartado
anterior, conviene matizar dicho concepto del de
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mente indispensable la transferencia de una
parte de las soberanías nacionales a unas instituciones
comunes que adquieren con ello
un carácter supranacional (p. 170).
Como se verá más adelante, dicha transferencia de
competencias soberanas no supone una cesión de la
titularidad de las mismas sino de su ejercicio. Sodaro
(2006) denomina este fenómeno como supranacionalismo,
el cual “hace referencia a los esfuerzos de
dos o más países por compartir su soberanía estableciendo
nuevas estructuras de toma de decisiones
sobre y por encima de sus gobiernos nacionales” (p.
121). Desde el supranacionalismo se hace una nueva
aportación al estudio de la integración al profundizar
en los instrumentos de los que se han dotado los entes
supranacionales para aprobar y aplicar las normas
emanadas de sus órganos, y que además sean vinculantes
para los Estados miembros mediante una serie
de principios del Derecho comunitario. Es el caso del
principio de primacía y el de efecto directo en la UE,
las cuales “son fuentes no escritas establecidas por la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE” 7. Sin
embargo, en el MERCOSUR la vigencia simultánea
7 Rodríguez Guerra, Juan José. (2012b). Efecto directo y primacía
en el Derecho Europeo. Canarias Ahora Digital en línea. Recuperado
el 27 de octubre de 2012 en http://www.canariasahora.
es/opinion/8011/, p. 3, define la primacía como “principio por
el cual el Derecho emanado de las Instituciones de la Unión en
ejercicio de su poder normativo prevalece sobre el Derecho nacional,
incluidas sus constituciones. Este carácter absoluto, o de
supremacía, se fundamenta en la cesión de soberanía que los
Estados miembro realizan en favor de las instituciones europeas.
Tal cesión sólo es posible dotando de superioridad jerárquica a
la norma comunitaria en materias de su competencia, tal como
se ha fijado por sentencia del TJCE -asunto COSTA/ENEL- que
analizaremos más adelante. Corresponde al TJUE el control de
su aplicación y la sanción al Estado incumplidor mediante el ‘recurso
por incumplimiento’, y al juez nacional también le compete
hacer respetar este principio”. Mientras que el efecto directo
“supone el principio por el que se establece que los particulares
tienen derecho a invocar ante los tribunales ordinarios las disposiciones
del Derecho comunitario, e igualmente, éstas les conceden
de manera directa derechos y obligaciones, garantizando
así la aplicabilidad y la eficacia del Derecho de la Unión. Quedó
establecido por la sentencia Van Gend y Loos del TJCE, de 5 de
febrero de 1963, por la que “el Tribunal declara que el Derecho
europeo no solo genera obligaciones para los Estados miembros,
sino también derechos para los particulares”. La Posibilidad de
Alegación se refiere a los casos en los que pese a no existir efecto
directo en una norma comunitaria ésta puede ser alegada por
el particular ante el juez nacional para apoyar una pretensión.
Dicha posibilidad concurre en los asuntos que aquí analizamos,
como también se verá más adelante”.
no supone su aplicación directa al Derecho interno
de los Estados Partes8.
En la misma línea se pronuncia Tamames al
señalar que:
De hecho, el carácter supranacional sólo
comienza a existir cuando en un Tratado se
acuerda que serán aceptadas y cumplidas por
todos los países signatarios todas las decisiones
que se adopten por medio de una cierta
mayoría (simple o cualificada) en el seno de
unas instituciones concretas. Este procedimiento
de adopción de decisiones supranacionales
está perfectamente configurado en el
Tratado de Roma para una serie de áreas concretas.
En el Consejo de Ministros, los votos
tienen un determinado peso para cada país
(1975, p. 196).
El método de investigación y análisis seguido se apoya
en el institucionalismo y neoinstitucionalismo, que
se presentan como enfoques muy adecuados para
el estudio de la integración. Obviamente, otros enfoques
de la integración como el funcionalismo, federalismo
o intergubernamentalismo, tienen también
aportaciones interesantes por lo que están presentes
directa o indirectamente.
El enfoque funcionalista centra su atención en que:
Es posible regular el funcionamiento de la
sociedad y optimizar sus condiciones potenciando
aquellas funciones que son deseables
y amortiguando o disolviendo lo que resulta
disfuncional o incorrecto. Los sistemas socia-
8 Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional
del Mercosur, Protocolo de Ouro Preto. 1994. Signado
el 16 de diciembre. Artículo 40: “Con la finalidad de garantizar la
vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emanadas
de los órganos del Mercosur previstos en el Artículo 2º de este
Protocolo deberá seguirse el siguiente procedimiento:
1) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las
medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico
nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa
del Mercosur;
2) Cuando todos los Estados partes hubieren informado la incorporación
a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría
Administrativa del Mercosur comunicará el hecho a cada
Estado Parte;
3) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados
Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por
la Secretaría Administrativa del Mercosur, en los términos del literal
anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes dentro del plazo
mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas
normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales”.
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 97
les evolucionan y, en este sentido, los funcionalistas
no establecen a priori juicios de valor
sobre sus cualidades o valores, y actúan
como si se limitaran a constatar lo existente, al
modo cientificista y positivista que los caracteriza
(García, 2006, p. 109).
El neofuncionalismo hace su aportación sobre el
“desbordamiento” o Spill-over, como una consecuencia
ineludible del proceso de integración.
Para el federalismo:
Los contrayentes, [entre otros] los Estados, no sólo se
obligan sinalagmática y conmutativamente, los unos
para con los otros, sino que también se reservan individualmente
al celebrar el pacto más derechos, más
libertad, más autoridad, más propiedad de los que
ceden (Proudhon, 1977, p. 121).
Aporta una nueva concepción basada en la posible
aparición de una organización de carácter supranacional,
creada a instancia o por iniciativa de dos o
más Estados, a las que estos ceden voluntariamente,
mediante un proceso constituyente, parte de
sus competencias soberanas que ahora pasan a ser
comunes para todos los países integrados. Parte del
principio de subsidiaridad9, que con carácter general
permite tomar las decisiones en el nivel correspondiente:
bien por parte de las instituciones que conforman
la estructura territorial del Estado -si está descentralizado-
o bien hacia instituciones supranacionales
-si está integrado-.
9 Protocolo (Nº 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad
y proporcionalidad. 2008. Diario Oficial de la Unión
Europea, versión consolidada de los Tratados, de 09.05.2008,
dice en su Preámbulo que las partes contratantes están decididas
“a establecer las condiciones para la aplicación de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad enunciados en el Artículo
5º del Tratado de la Unión Europea, así como a establecer un
sistema de control de la aplicación de dichos principios”. Por su
parte, dicho principio de subsidiaridad, recogido en el Tratado
de la Unión Europea establece en su Artículo 5º.3: “En virtud
del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de
su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de
que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida
no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que
puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos
de la acción pretendida, a escala de la Unión. Las instituciones
de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad
con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad. Los Parlamentos nacionales
velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo
al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo”.
El intergubernamentalismo:
Sostiene que el proceso de integración regional
es políticamente dependiente y que
para el entendimiento de dicho proceso debe
observarse como variables independientes
las preferencias y los intereses nacionales de
los gobiernos, especialmente, aquellos de los
países económica y políticamente más fuertes
(…) Vista así, la integración reflejará las preferencias
de los Estados más fuertes, los cuales
entran en negociaciones y regateos asimétricos
entre ellos, y con Estados regionales menores
a fin de inducirlos a seguir su liderazgo
y apoyar su versión de integración (Sánchez,
2003, pp. 47-48).
Por su parte, el enfoque institucionalista y el neoinstitucionalista,
en sus variantes más recientes:
Estudia cómo se forman las instituciones
y cómo moldean el proceso político de la
toma de decisiones. Su hipótesis central
afirma que los resultados políticos -como las
decisiones gubernamentales que determinan
‘quién consigue qué’- se explican en virtud
del marco institucional de un país y no
simple y directamente por la presión que
ejercen grupos sociales y Organizaciones No
Gubernamentales. [Por tanto, de acuerdo
con este enfoque] los resultados de la política
varían en función de cómo organiza un país
su poder ejecutivo, su asamblea legislativa,
su judicatura y otras instituciones, y de
cómo funcionan estos órganos en la práctica
(Sodaro, 2006, p. 97).
Se sigue la línea marcada por Armstrong y Bulmer,
habida cuenta que: “this methodology seeks to assign
explanatory power to the role of institutions in
shapping the pattern of integration” (1998, p. 7).
Su particularidad viene dada porque pretende asignar
poder explicativo al rol de las instituciones en
la configuración y consolidación de un proceso de
integración. Para estos autores enfoques como los
que aportan tanto “el neofuncionalismo como el intergubernamentalismo
ofrecen visiones particulares
del proceso de integración, pero no abordan la compleja
dinámica y la interacción de fuerzas [existentes
en el mismo]” (Armstrong y Bulmer , 1998, p. 7). Por
tanto, desde el enfoque institucionalista se abordan
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Juan José Rodríguez Guerra
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las pautas de poder existentes en las estructuras, la
influencia de las normas y reglas, así como la calidad
de las instituciones.
En el tema que ocupa el presente, este método resulta
de gran utilidad para explicar el devenir de los distintos
procesos de integración latinoamericanos, los
cuales se han caracterizado por dotarse de un marco
institucional débil, haciendo más de barrera que de
ayuda para su profundización, permanentemente
cercenados por la barrera intergubernamental.
De ahí que el análisis de la calidad y eficiencia de los
distintos marcos institucionales, sobre todo a partir
del relanzamiento de la integración latinoamericana
a principios de los noventa, se convierta en uno de
los ejes axiales de este estudio, donde la fortaleza
de las instituciones depende de la voluntad política
que los Estados soberanos le impriman a las mismas,
configurándose estos como los principales actores de
la integración regional, al decidir voluntariamente
compartir proyectos comunes mediante dicha integración.
No se puede obviar que en el proceso de
transferencia necesario para una integración supranacional,
la soberanía.
Continúa como un todo en poder del Estado,
en tanto y en cuanto es la Nación quien tiene
la posibilidad de consentir, por propia voluntad,
dicha transferencia hacia órganos extranacionales,
como así también marcar su alcance
a través de la redacción que se dé al tratado
constitutivo y, en última instancia, recuperar
las atribuciones cedidas en el momento que lo
considere oportuno por medio de su retiro del
proceso (Perotti, 2004, p. 442).
Esta situación de abandono del proceso es conocida
como retirada10 en la UE y como denuncia11 en el
MERCOSUR.
Desde el enfoque neoinstitucionalista, Haas conceptualiza
la integración a partir de lo que califica como
10 Tratado de la Unión Europea -TUE-. Versión consolidada, publicada
en el Diario Oficial de la Unión Europea el 9 de mayo de
2008. Artículo 50.1 dice que: “Todo Estado miembro podrá decidir,
de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse
de la Unión”.
11 Tratado de Asunción. (1991). Op.cit., Artículo 21 dice: “El Estado
Parte que desee desvincularse del presente Tratado deberá
comunicar esa intención a los demás Estados Partes de manera
expresa y formal, efectuando dentro de los sesenta (60) días la
entrega del documento de denuncia al Ministerio de Relaciones
Exteriores de la República del Paraguay que lo distribuirá a los
demás Estados Partes”.
‘hipótesis evolutiva’, por la cual se pasa de una racionalidad
secular centrada primero en el Estado y posteriormente,
en el Estado-nación, a una de carácter
transnacional, que se enfoca hacia la acción colectiva
o conjunta entre Estados-nación. Dicho proceso lo
define de la siguiente manera:
Mi hipótesis evolutiva es una cuestión que
consta de dos pasos. Primero se desarrolla la
racionalidad secular a nivel del Estado, con
el tiempo el aumento de dicha racionalidad
secular produce la transformación del Estado
en Estado-nación. El éxito de esta fórmula de
Estados-nación provoca un deterioro de las
relaciones internacionales. A medida que se
incrementa el comercio y las comunicaciones,
también lo hacen la guerra y el imperialismo.
La exitosa formación de las comunidades
nacionales racionalizadas supone un
aumento de los conflictos entre ellas. El bienestar
nacional se consigue a costa de la lucha
internacional. El segundo paso, el carácter
transnacional no se toma hasta que las élites
llegan a la conclusión de que los problemas
no se pueden resolver a escala del Estadonación,
que la acción colectiva (emprendida
por varios Estados) puede en sí misma ofrecer
soluciones (Haas, 1997, pp. 5-6).
Explica además:
El cómo y el por qué los Estados renuncian
voluntariamente a su plena soberanía, al
mezclarse y fusionarse con sus vecinos,
perdiendo elementos esenciales de su
carácter soberano, adquiriendo nuevas
técnicas para resolver los conflictos entre
ellos. Por su parte, la cooperación regional
de organizaciones, tanto de sistemas como
de subsistemas, ayuda a describir el camino
hacia la integración; sin que presuponga ser
la condición resultante (Haas, 1970, p. 610).
Por último, respecto a la investigación cualitativa señalar
que se realiza un estudio prospectivo, con finalidad
confirmatoria, utilizando la técnica de entrevistas
a expertos. Para ello se elabora un cuestionario
estructurado de 9 preguntas abiertas, incluyendo un
apartado para nombre, currículo y fecha de cumplimentación,
así como una carta de presentación. El
mismo se entrega a cada uno de los expertos, previamente
seleccionados en consonancia con los criterios
expresados más abajo, para su cumplimentación.
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 99
El universo lo constituye expertos relacionados directa
o indirectamente con instituciones de integración
latinoamericanas y europeas. La muestra ha sido seleccionada,
con base al cumplimiento de alguno de
los siguientes criterios:
• que conozcan en profundidad la realidad social,
política y económica de Europa y América Latina;
• que conozcan internamente alguna de las distintas
instituciones existentes en América Latina y
Europa, por tener algún tipo de vinculación con
alguna de ellas, tanto en la actualidad como en el
pasado reciente;
• que representen a instituciones de integración
relacionadas con este trabajo, principalmente
del MERCOSUR, de la UE y de otras
instituciones sudamericanas y latinoamericanas.
Una vez resuelto el cuestionario, por correo electrónico
o mediante entrevista personal, se procedió a la explotación
de las respuestas y su correspondiente tratamiento
analítico, el cual se reseña en el apartado 5.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Situación de los procesos de
integración en América Latina
A groso modo la superficie total de América Latina y
el Caribe es de 20,4 millones de Km2 y cuenta con
una población de 556 millones de habitantes (Banco
Mundial, 2006), lo que supone una densidad de 28
habitantes/Km2. Con un PIB nominal de 4,9 billones
de $ y PIB real de 3,2 billones de $ (8.404 y 5.563 dólares
per cápita, respectivamente) (CEPALSTA), donde
“se presentan los mayores niveles de desigualdad
socioeconómica del mundo. El 10% más rico percibe
el 48% de los ingresos totales, mientras que el 10%
más pobre solo percibe 1.6%. El 75% de las personas
de América Latina y el Caribe vive en áreas urbanas
(Fondo de Población de las Naciones Unidas).
Los procesos de integración regional de América Latina,
desde el final de la Segunda Guerra Mundial, han
Estado vinculados a la inserción de los países de la región
en la economía global. Dicho proceso se puede
esquematizar en las tres etapas siguientes:
En primer lugar, en los años sesenta se desarrolla la
etapa cepalista en la que la integración regional fue
concebida como un componente clave de la estrategia
de desarrollo, basada en la sustitución de importaciones
mediante el estímulo de la industrialización,
y del nuevo paradigma de inserción en la economía
internacional. Su función consistía en ampliar el mercado
para permitir un proceso de industrialización
más eficiente en el marco de economías relativamente
cerradas y del predominio de mercados nacionales
de escasa dimensión que imposibilitaba en muchas
ocasiones alcanzar economías de escala y costos
competitivos, a fin de hacer viable el propio proceso
de industrialización diseñado. Por tanto, en esta etapa
el propósito de la integración regional consistía en
reducir dichos costos y alcanzar niveles de economía
de escala razonables.
Los procesos latinoamericanos de integración pertenecientes
a esta etapa son la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio -ALALC-, así como el
Mercado Común Centroamericano -MCCA-, ambos
constituidos en 1960 y el CARIFTA. Fue un período
de muchas iniciativas pero con pocos resultados
prácticos. Las dificultades para ponerse de acuerdo
los distintos países miembros de cada uno de estos
procesos en cuanto a la forma de llevar a cabo la liberalización,
la industrialización, el tratamiento de las
asimetrías, etc., le restaron eficacia e incluso atractivo.
ALALC sería reemplazada en 1980 por ALADI;
el MCCA fue impulsado institucionalmente para evitar
su parálisis por el SICA en 1991; mientras que el
CARIFTA fue sustituido por la Comunidad del Caribe
-CARICOM- en 1973. Con anterioridad y ante la
inercia poco satisfactoria de la ALALC, Chile lanzó
en 1965 la propuesta de crear un mercado común
latinoamericano, tomando como referencia ALALC y
MCCA; que adoptase nuevos instrumentos que diesen
un carácter más automático a las desgravaciones
e implementase programas de inversión regionales; y
que apostase por el fortalecimiento de las instituciones
de integración. El Grupo Andino surge precisamente
en 1969 como respuesta a esa iniciativa, con
el fin de avanzar en la integración regional.
En segundo lugar, en la década de los setenta y de
comienzo de los ochenta tiene lugar la etapa de transición.
Esta se desarrolla en un contexto caracterizado
por la crisis internacional, con la bajada de los precios
de las materias primas, y por las dificultades económicas
internas con la crisis de la deuda como elemento
de mayor alcance. ALALC es sustituida por ALADI,
mediante la renegociación del Tratado de Montevideo
de 1980 -sustituye al Tratado de Montevideo de
1960, creador de ALALC-. La rigidez institucional de
ALALC deja paso a una mayor flexibilidad y eliminación
de consecución de metas concretas que supone
ALADI. El Pacto Andino pasa por un período de gran
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Juan José Rodríguez Guerra
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crecimiento del comercio intrarregional para poco
a poco sufrir las divergencias políticas que terminan
con la salida de Chile en 1978. Así, mediante la suscripción
del Protocolo Modificatorio del Acuerdo de
Cartagena en 1987 se flexibilizan sus compromisos,
se abre la puerta al bilateralismo y se pone fin a su
particular política común para el capital extranjero.
Por su parte, respecto al MCCA, se ve salpicado en
esta etapa por los conflictos políticos y militares dentro
de los países y entre ellos, pese a sus avances en la
creación de una zona de libre comercio para bienes
industriales, en la uniformidad de las nomenclaturas
comerciales y en la inversión en infraestructura física
e institucional. Por último, el CARICOM también se
ve afectado por los acontecimientos señalados ralentizando
los avances. Los Programas de Intercambio
y Cooperación Económica -PICE-, firmados entre
Argentina y Brasil en 1986 en el marco de ALADI,
representan una apuesta por romper con la dinámica
de integración reinante hasta entonces.
Por último, desde finales de los ochenta se desarrolla
la tercera etapa o del nuevo regionalismo, caracterizada
por el denominado Consenso de Washington,
en el que se apuesta por la apertura comercial y la
integración más plena de las economías latinoamericanas
a la economía mundial, mediante su liberalización.
Se revoluciona el marco estructural en el que se
habían desenvuelto los procesos de integración regional
hasta ese momento, como es el caso del Mercado
Común del Sur -MERCOSUR-, constituido en 1991.
La liberalización económica permite la expansión de
tratados de libre comercio -TLC-, como el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte -TLCAN- entre
México, Estados Unidos y Canadá, al que le siguieron
otros como el de México con la Unión Europea, los
países de la Asociación Europea de Libre Comercio y
Japón. Así como los de EEUU con Chile, los países de
América Central y la República Dominicana, Colombia
y Perú (Bouzas, 2010, pp. 2-5).
Fracasado el intento de los Estados Unidos de extender
y consolidar el ALCA, en la segunda mitad de los
años dos mil, por su propia estrategia de liberalización
competitiva y “la intransigencia del MERCOSUR para
aceptar la exclusión de temas de su agenda ofensiva
y la resistencia de Brasil a aceptar la inclusión en la
agenda de disciplinas de interés ofensivo para Estados
Unidos (inversiones, compras gubernamentales,
etc.)” (Bouzas, 2010, p. 8), desviaron su acción a la
negociación y firma de TLC con algunos países latinoamericanos.
En la práctica:
Esta estrategia tomó la forma de un bilateralismo
asimétrico que resultó en acuerdos
comerciales con países generalmente pequeños,
en los que la agenda y los templates de
la negociación fueron definidos con bastante
discrecionalidad por Estados Unidos. En América
del Sur, la disposición norteamericana a
negociar acuerdos preferenciales con socios
seleccionados tuvo un impacto desestructurante
sobre los ya agónicos proyectos de
unión aduanera. El impacto fue más visible en
el caso de la CAN, donde Perú y Colombia
concluyeron sendos acuerdos comerciales con
Estados Unidos. En el caso del MERCOSUR,
aun cuando la unión aduanera permanece
formalmente vigente, la opción de un acuerdo
bilateral Estados Unidos-Uruguay ocupó
un lugar prominente de la agenda subregional
durante un tiempo (Bouzas, 2010, p. 9).
En estas cinco décadas, a pesar de la fragmentación
institucional que ha caracterizado a los procesos de
integración en la región -con la salvedad del caso caribeño
y centroamericano-, se han dado importantes
avances en el comercio intrarregional. Paralelamente,
ha crecido de forma significativa la tolerancia a la diversidad
política e institucional, en un entorno internacional
con mayores niveles de liquidez, con unos
precios más altos de las materias primas, favoreciendo
su balanza de pagos. Aún predominando la precaria
convergencia de los incentivos nacionales, así
como la baja capacidad y efectividad de la provisión
de liderazgo o hegemonía.
A continuación se presenta gráficamente los distintos
esquemas acometidos en la región, relacionados en
función de su ámbito de actuación:
• Con modelo de integración cerrado, siendo
de simple cooperación en algunos casos, y
carácter regional o subregional, indicar por
orden cronológico de creación los siguientes: la
Organización de Estados Americanos -OEA-, en
1948; la Organización de Estados Iberoamericanos
-OEI-, en 1949; la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio -ALALC-, en 1960; el Parlamento
Latinoamericano -PARLATINO-, de 1964; el
Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
-SELA-12, en 1975; la Asociación Latinoamericana
12 Convenio Constitutivo de Panamá, por el que se crea el Sistema
Económico Latinoamericano -SELA-. Suscrito en Panamá el 17
de octubre, tras decisión tomada en Reunión celebrada del 31
de julio al 2 de agosto de 1975.
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 101
de Integración -ALADI-, en 1980; la Comunidad
Iberoamericana de Naciones, Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado, de 1991;
la Asociación de Estados del Caribe -AEC-, en
Julio 1994; el Tratado de Libre comercio de
América del Norte -TLCAN, o NAFTA en inglés-,
de 1994; la Asociación de Libre Comercio de las
Américas -ALCA-, como ampliación del TLCAN
o NAFTA, en Diciembre 1994; la Asociación
de Libre Comercio Sudamericana -ALCSA-, en
2000; la Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América-Tratado de Comercio de
los Pueblos ALBA-TCP, Agosto 2004; la Unión
Suramericana de Naciones -UNASUR- (antes
Comunidad Sudamericana de Naciones -CASA-),
en Diciembre de 2004; el Foro sobre la Iniciativa
de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano -Arco
del Pacífico-, de 2007, habiéndose reforzado con
la Alianza del Pacífico, sellada en junio de 2012;
la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños -CELAC-, de 2011.
• Otras iniciativas de carácter cerrado y finalidad
de cooperación son: el Banco Interamericano
de Desarrollo -BID-, de 1959; la Corporación
Andina de Fomento -CAF-, de 1968.
• Con vocación abierta, al tener intención
de acometer un grado de integración más
profundo, se encuentran el Mercado Común
Centroamericano -MCCA-, que data desde 1960;
la Comunidad del Caribe -CARICOM-, de 1973,
sucesora de CARIFTA, de 1965; la Comunidad
Andina de Naciones -CAN-, de 1969; la
Organización de Estados del Caribe Oriental
-OECO-. 1981; el Sistema de Integración
Centroamericana -SICA-, de 1991; y el Mercado
Común del Sur -MERCOSUR-, de 1991.
• Igualmente, se han constituido una serie de
proyectos de integración física que afectan a una
serie de países de América del Sur, con la finalidad
de acometer infraestructuras, redes energéticas
y de transporte, etc., como es el caso del Pacto
Amazónico, el de la Cuenca del Plata o la Iniciativa
para la Integración de la Infraestructura Regional
de Sudamérica -IIRSA-. Todos ellos han pasado a
formar parte de la estrategia de UNASUR.
Todas estas iniciativas quedan relacionadas por orden
cronológico de constitución, con su carácter, finalidad
o nivel, así como ámbito, instrumento y año de
creación, en el cuadro Nº 1.
Cuadro Nº 1
Iniciativas de Integración en América Latina
Nombre Sigla Carácter,
Finalidad o Nivel Ámbito Instrumento
de creación Año
Organización de
Estados Americanos OEA Foro político América Carta de
Cartagena 1948
Comisión Económica
para América Latina CEPAL Contribuir desarrollo
económico ALC
América
Latina
Resolución
106 VI
Asamblea ONU
1948
Organización de
Estados Iberoamericanos OEI
Cooperación
Educación, Ciencia,
Tecnología, Cultura
Ibero
-América
Acuerdo
Constitutivo
de Madrid
1949
Banco Interamericano
de Desarrollo BID Financiar desarrollo
ALC América Convenio
Constitutivo BID 1959
Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio ALALC Mercado Común América
Latina
Tratado de
Montevideo 1960
Mercado Común
Centroamericano MCCA Mercado Común América
Central
Tratado
de Managua 1960
Parlamento Latinoamericano PARLATINO
Integración
parlamentos
nacionales ALC
ALC Tratado de Lima 1964
Corporación
Andina de Fomento CAF
Fomentar
financieramente
integración
ALC Declaración
de Bogotá 1968
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Juan José Rodríguez Guerra
102 REVISTA
Iniciativas de Integración en América Latina
Nombre Sigla Carácter,
Finalidad o Nivel Ámbito Instrumento
de creación Año
Comunidad Andina / Sistema
Andino de Integración CAN Integración política
y económica América Sur Acuerdo de
Cartagena 1969
Comunidad del Caribe CARICOM Mercado Común América
Central
Tratado de
Chaguaramas 1973
Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe SELA Cooperación
económica y social
América
Latina
Convenio de
Panamá 1975
Asociación Latinoamericana
de Integración ALADI Integración
económica y social América
Latina
Tratado de
Montevideo 1980
Organización de Estados
del Caribe Oriental OECO Unión económica Caribe Tratado de
Basseterre 1981
Comunidad Iberoamericana
de Naciones/Cumbres
Iberoamericanas de Jefes de
Estado y Gobierno
Cumbres
Iberoamericanas
Coordinación y
cooperación países
iberoamericanos
Ibero
América
Acuerdos
España-México 1991
Sistema de Integración
Centroamericana SICA Unión económica América
Central
Protocolo de
Tegucigalpa 1991
Mercado Común del Sur MERCOSUR Mercado Común América Sur Tratado de
Asunción 1991
Asociación de
Estados del Caribe AEC
Consulta,
concertación
y cooperación
Países
Caribe
Convenio
Constitutivo
de Cartagena
1994
Tratado de Libre Comercio
de América del Norte TLCAN Área de
Libre comercio
América
Norte
Tratado de Libre
Comercio entre
Canadá,
EEUU y México
1994
Asociación de Libre
Comercio de las Américas ALCA Área de
Libre Comercio América Ampliación
TLCAN 1994
Asociación de Libre
Comercio Sudamericana ALCSA Área de
Libre Comercio América Sur Declaración
de Brasilia 2000
Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América-
Tratado de Comercio de los
Pueblos
ALBA-TCP Integración con
desarrollo sostenible ALC Acuerdos
Cuba-Venezuela 2004
Unión de Naciones
Suramericanas UNASUR
Espacio de
integración y unión
cultural, social,
económico y político
América Sur Tratado de
Brasilia 2008
Foro sobre la Iniciativa
de la Cuenca del Pacífico
Latinoamericano
Arco Pacífico
Latino
americano
Espacio informal
de cooperación
y concertación
Pacífico
América
Latina
Declaración
Ministerial
de Santiago
2008
Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños CELAC
Integración política,
económica, social
y cultural
ALC Declaración
de Caracas 2011
Alianza del Pacífico
Latinoamericano
Alianza del
Pacífico
Integración
económica. Vínculos
región Asia Pacífico
Pacífico
América
Latina
Declaración
de Paranal 2012
Fuente: Elaboración propia con base a los distintos sitios oficiales de las organizaciones relacionadas.
ISSN 1909-5759 * Número 14 * Enero - Junio * 2013 * pp. 89 - 128
ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 103
Perspectivas del MERCOSUR en el
contexto de la integración regional en
América Latina
Como se anunció en el apartado anterior, actualmente
en América Latina y el Caribe coexisten diversos
procesos de integración regional y subregional
de los que forman parte, en unos y/o en otros,
la totalidad de los 33 países independientes de la
región. Igualmente, en la región conviven distintos
modelos de desarrollo13.
Los procesos vigentes que tienen auténtico ámbito
latinoamericano son ALADI, SELA, ALBA-TCP, y CELAC.
Otros, aun teniendo carácter latinoamericano,
sin embargo tienen un alcance geográfico menor,
como el Arco del Pacífico, la Alianza del Pacífico y
UNASUR, limitados a los países latinoamericanos
ribereños con el Pacífico, en el primero y segundo
caso, y a los de Suramérica, en el tercer caso.
A su vez, esquemas subregionales como la CAN, el
MERCOSUR, el SICA-MCCA o el CARICOM, participan
como bloques en algunos de los procesos
regionales.
De todos ellos CELAC se perfila como el auténtico
foro político regional latinoamericano en el que
convergen todos los países de la región. En el marco
de la Cumbre de América Latina y el Caribe, que
junto al Grupo de Río confluyen en CELAC, se ha
propiciado intensificar el diálogo, la coordinación,
la interacción, los consensos, la sinergia y la convergencia
de acciones entre los mecanismos regionales
y subregionales de integración. Así, el diálogo y la
cooperación entre las Secretarias y las presidencias
Pro Témpore de los mecanismos regionales y subregionales
de integración se han estructurado en las
cuatro grandes áreas ya comentadas anteriormente:
13 Contreras Baspineiro, Adalid. (2008). Se hace Suramérica al andar.
Revista de la Integración Nº 2, julio. Lima, Perú: Secretaría de
la Comunidad Andina, p. 6, “No existe un solo modelo de acumulación,
ni una sola estructura de gobernabilidad, tampoco una
línea única de políticas estatales y menos un pensamiento único.
América Latina es el continente de las diversidades, y desde allí
cobra sentido pensar los procesos de integración como espacios
basados en la construcción de consensos y convergencias, antes
que intentar aplicar esquemas de una sola visión y funcionamiento.
Los tratos diferenciados y las geometrías variables son una
condición de su existencia, asumiendo que las concertaciones
son complejas y escurridizas, pero necesarias finalmente para
una realidad signada por la unidad en la diversidad. Para decirlo
de algún modo, en América Latina coexisten esquemas de integración
donde los países proyectan políticas proteccionistas y
esquemas de regionalismo abierto”.
la económico-comercial (siendo el organismo facilitador
ALADI); la productiva (siendo el organismo
facilitador SELA); la social e institucional (siendo el
organismo facilitador ALBA-TCP); y la cultural (siendo
el país facilitador Costa Rica).
Hasta la puesta en marcha de la CELAC, a finales de
2011, la región de ALC ha hecho un largo recorrido
de más de doscientos años, de encuentros y desencuentros,
donde los países y pueblos latinoamericanos
han terminado por entender que, como señalan
Sangmeister y Fuentes:
La integración económica a nivel regional no
solo significa nuevos mercados para los países
participantes, sino que además supone por
un lado la puesta en marcha de procesos de
aprendizaje institucional y por otro, acerca a
los productores nacionales nuevas técnicas
de producción y estrategias comerciales, sin
las que el acceso a los exigentes mercados de
los países industrializados les quedaría vedado.
Especialmente para los países pequeños
de América Latina, la integración económica
ofrece la posibilidad de reforzar su poder
de negociación. La participación en alianzas
regionales de integración se entiende por lo
tanto como un paso en la senda hacia un
mercado mundial más libre. Hasta ahora [sin
embargo] los volúmenes del comercio entre
las diferentes alianzas de integración latinoamericanas
son relativamente reducidos: en el
período 1990-99, solo un 4,4 % de las exportaciones
del MERCOSUR se destinaron a la
CAN, menos de un 1 % al Mercado Común
Centroamericano y, por el contrario, casi un
20 % al NAFTA. En el mismo período, solo un
3,6 % de las exportaciones de la CAN fueron
al MERCOSUR, mientras que 47 % se destinaron
al NAFTA. Colombia es un ejemplo típico
de las relaciones económicas latinoamericanas
ya que en 1999, siendo la quinta economía
de América Latina, solamente exportó
bienes a Brasil y Argentina por valor de 166
y 50 millones de dólares respectivamente, lo
que supone menos del 2 % de las exportaciones
colombianas totales de dicho año. Para la
mayoría de países o alianzas de América Latina,
tal como indican estos datos, el mercado
latinoamericano ha sido y es mucho menos
importante que el mercado norteamericano
(2002, pp. 27-32).
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104 REVISTA
En este sentido la institucionalidad de los procesos de
integración latinoamericanos puede ayudar a conseguir
una evolución económica favorable, así como
la creación de políticas sociales que ayuden a todo
el continente. Se ha dado la circunstancia que hasta
hace relativamente muy poco tiempo los esquemas
de integración subregional se han centrado en abrir
sus economías a los mercados internacionales, normalmente
sin salvaguardar la economía intrarregional.
Con el consiguiente resultado de un comercio basado
en la importación de productos a muy bajo costo,
obligando al abaratamiento de los productos nacionales,
lo cual produce un considerable retraso económico
en la pequeña y mediana empresa de la región.
Si se analiza la integración americana con ámbito
continental, las diferencias con respecto a la Unión
Europea son de gran calado, ya que en este último
caso, la integración económica y la cooperación
intergubernamental ha tenido un componente de
búsqueda de los equilibrios de poder internos, suponiendo
un freno a un papel hegemónico por parte
de uno o de varios países de los países más potentes,
mientras que en el caso americano ha sido precisamente
ese papel preponderante de la principal potencia
regional, Estados Unidos, lo que ha marcado -y
coadyuvado a su fracaso- el devenir de la integración
hemisférica americana, pese a que se justificase dicho
rol en la seguridad regional y la protección ante
el comunismo. Cuando se trató de corregir el rumbo
con la idea del ALCA, ya Latinoamérica había dejado
de contar con su socio del norte en materia de integración
regional.
Partiendo de la base de que “entre las alianzas de
integración regionales latinoamericanas existen importantes
diferencias en su poder económico y con
ello en su relevancia como agentes económicos a nivel
mundial” (Sangmeister & Fuentes, 2002, p. 28), el
texto se centrará específicamente en las perspectivas
y retos del MERCOSUR, considerando a esta alianza
de integración regional de ALC no solo como una
de las más exitosas, sino la más potente por sus
dimensiones políticas y económicas, donde Brasil y
Argentina juegan un papel preeminente.
El MERCOSUR además supone una de las alianzas
latinoamericanas donde el comercio de bienes
intrarregional ha tenido un mayor dinamismo, al
mismo tiempo que se han alejado de conductas
proteccionistas al abrir sus economías nacionales al
comercio mundial y rebajar sus aranceles. Así, “a
mediados de los ochenta, el arancel promedio de las
economías del Cono Sur era de un 41 %; en 1999,
apenas alcanzó al 13 %” (Sangmeister & Fuentes,
2002, p. 28).
Aparte de estos signos positivos, Sangmeister y Fuentes
señalan que:
A su vez, sin embargo, el MERCOSUR ha resultado
hasta ahora bastante vulnerable en tiempos
de crisis. En 1999, tras la crisis monetaria
de Brasil se temió por su continuidad. Especialmente,
Argentina padeció las consecuencias
de la crisis brasileña, ya que el crecimiento
económico argentino en los años anteriores
se había visto muy favorecido por el comercio
con Brasil. Las ventas a Brasil, que en 1998 supusieron
cerca de un 30% del total de las exportaciones
argentinas, se redujeron considerablemente
tras la devaluación de la moneda
brasileña, mientras que a su vez, las importaciones
procedentes de Brasil se multiplicaron
debido al consecuente abaratamiento del tipo
de cambio. Tanto Argentina como Brasil tomaron
medidas para proteger los intereses nacionales,
que fueron contra el espíritu y contenido
del Tratado del MERCOSUR. La influyente
Unión Industrial Argentina (UIA) incluso exigió
una eventual suspensión del Arancel Externo
Común (AEC), lo cual hubiera supuesto de
hecho la paralización del MERCOSUR. Ante
las continuas diferencias con Brasil, se ha llegado
a debatir en Argentina y Uruguay la posibilidad
de llevar nuevamente el MERCOSUR
de una unión aduanera a una zona de libre
comercio y aceptar la oferta Estadounidense
para negociar acuerdos de libre comercio bilaterales.
No obstante, los países del MERCOSUR
se han comprometido a no firmar más
acuerdos preferenciales bilaterales después
del 30 de junio de 2001, ya que dichos acuerdos
anularían el AEC. Los indiscutibles signos
de crisis en el MERCOSUR hacen evidente la
necesidad de consenso entre los países miembros
acerca de sus objetivos y de la medida en
que dichos objetivos son congruentes entre sí.
Es imprescindible además que se identifiquen
y jerarquicen los intereses comunes, pues
solo basándose en intereses comunes «pro
MERCOSUR» será posible reavivar el
dinamismo de ese esquema de integración
(2002, p. 28).
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REVISTA 105
Mediante la firma en Asunción, el 26 de marzo de
1991, del Tratado para la Constitución de un Mercado
Común entre la República Argentina, la República
Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la
República Oriental del Uruguay, también denominado
Tratado de Asunción -TA-, se pone en funcionamiento
el proceso denominado Mercado Común del
Sur o MERCOSUR.
Los cuatro países signatarios del TA han sido hasta
fechas recientes los únicos Estados Partes del mismo.
La República Bolivariana de Venezuela constituye el
quinto miembro mercosuriano y la primera ampliación
del bloque, tras haber firmado el Protocolo de
Adhesión en 200614, pertinazmente bloqueada por el
Senado de Paraguay, siendo necesaria la ratificación
por todos los parlamentos de los países miembros.
Tras la suspensión temporal de Paraguay15 como miembro
de pleno derecho del MERCOSUR, en aplicación
del Protocolo de Montevideo sobre Compromiso con
14 Portal oficial de la Secretaría del Mercosur: “El 4 de julio de 2006
se aprobó el Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana
de Venezuela al MERCOSUR, mediante el cual se establecen las
condiciones y los plazos previstos para la plena incorporación de
Venezuela al bloque. En conformidad con lo establecido en el
Protocolo, la República Bolivariana de Venezuela desarrollará su
integración en el MERCOSUR de acuerdo con los compromisos
derivados del mismo, bajo los principios de gradualidad, flexibilidad
y equilibrio, reconocimiento de las asimetrías, y tratamiento
diferencial, así como los principios de seguridad alimentaria,
medios de subsistencia y desarrollo rural integral. La entrada en
vigencia del Protocolo requiere que el mismo sea ratificado por
los Congresos de los cinco países implicados. Hasta el momento,
dicha adhesión ha sido aprobada por los Parlamentos de Venezuela,
Argentina, Brasil y Uruguay, y está aún pendiente de
aprobación por el Parlamento de Paraguay”, recuperado el 18 de
diciembre de 2012 en: www.mercosur.int
15 Dicha suspensión temporal -hasta que se celebren nuevas elecciones
en el país- tiene su origen en la destitución del Presidente
constitucional de Paraguay por parte del Congreso de ese país,
el 22 de junio de 2012, tras la aplicación del denominado Juicio
Político, a tenor de lo dispuesto en el artículo 225 de la Constitución
de la República del Paraguay, que dice textualmente “El
Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del
Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de Justicia,
el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor
General de la República, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal
Superior de Justicia Electoral, sólo podrán ser sometidos a
juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos
cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes. La
acusación será formulada por la Cámara de Diputados, por mayoría
de dos tercios. Corresponderá a la Cámara de Senadores,
por mayoría absoluta de dos tercios, juzgar en juicio público a
los acusados por la Cámara de Diputados y, en caso, declararlos
culpables, al sólo efecto de separarlos de sus cargos, En los casos
de supuesta comisión de delitos, se pasarán los antecedentes a la
justicia ordinaria”.
la Democracia en el MERCOSUR (Ushuaia II)16, aún
no ratificado por el Congreso paraguayo, el resto de
Estados Partes que ya habían ratificado el Protocolo de
Adhesión deciden aceptar la incorporación de Venezuela
como miembro de pleno derecho del MERCOSUR,
en Decisión del Consejo del Mercado Común
tomada en la XLII Reunión de los Estados Partes de
fecha 24 de junio de 2012. Finalmente, dicha incorporación
se materializa en la Cumbre Extraordinaria del
Consejo del Mercado Común celebrada en Brasilia el
31 de julio de 2012.
La no ratificación por parte de Paraguay17 del Protocolo
de Montevideo sobre Compromiso con la Democracia
16 Protocolo de Montevideo sobre compromiso con la democracia
en el MERCOSUR (Ushuaia II), de 20 de diciembre de 2011,
recoge en su artículo 1º que “El presente Protocolo se aplicará en
caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, de
una violación del orden constitucional o de cualquier situación
que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia
de los valores y principios democráticos”, además específicamente
en su artículo 6º dice que “En caso de ruptura o amenaza de
ruptura del orden democrático en una Parte del presente Protocolo,
los Presidentes de las demás Partes -o en su defecto sus Ministros
de Relaciones Exteriores en sesión ampliada del Consejo
del Mercado Común-, podrán establecer, entre otras, las medidas
que se detallan a continuación:
a.- Suspender el derecho a participar en los distintos órganos de
la estructura institucional del MERCOSUR.
b.- Cerrar de forma total o parcial las fronteras terrestres. Suspender
o limitar el comercio, tráfico aéreo y marítimo, las comunicaciones
y la provisión de energía, servicios y suministros.
c.- Suspender a la Parte afectada del goce de los derechos y beneficios
emergentes del Tratado de Asunción y sus Protocolos, y
de los Acuerdos de integración celebrados entre las Partes, según
corresponda.
d.- Promover la suspensión de la Parte afectada en el ámbito de
otras organizaciones regionales e internacionales. Promover ante
terceros países o grupos de países la suspensión a la Parte afectada
de derechos y/o beneficios derivados de los acuerdos de
cooperación de los que fuera parte.
e.- Respaldar los esfuerzos regionales e internacionales, en
particular en el marco de las Naciones Unidas, encaminados a
resolver y a encontrar una solución pacífica y democrática a la
situación acaecida en la Parte afectada.
f.- Adoptar sanciones políticas y diplomáticas adicionales. Las medidas
guardarán la debida proporcionalidad con la gravedad de
la situación existente; no deberán poner en riesgo el bienestar de
la población y el goce efectivo de los derechos humanos y libertades
fundamentales en la Parte afectada; respetarán la soberanía e
integridad territorial de la Parte afectada, la situación de los países
sin litoral marítimo y los tratados vigentes”.
17 Protocolo de Montevideo sobre Compromiso Democrático en el
MERCOSUR (Ushuaia II). Op.cit. Artículo 11. Indica textualmente
que “El presente Protocolo estará abierto a la firma de las Partes
hasta el 1 de marzo de 2012. El presente Protocolo entrará en
vigor treinta (30) días después del depósito del instrumento de ratificación
por el cuarto Estado Parte del MERCOSUR. En la misma
fecha entrará en vigor para los Estados Asociados que lo hubieren
ratificado anteriormente. Para los Estados Asociados que no lo
hubieren ratificado con anterioridad a esa fecha, entrará en vigor
el mismo día en que se deposite el respectivo instrumento de
ratificación. Los derechos y obligaciones derivados del Protocolo
solamente se aplican a los Estados que lo hayan ratificado”.
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106 REVISTA
en el MERCOSUR (Ushuaia II), a tenor de los previsto
en su artículo 11, que entre otros extremos señala
que “Los derechos y obligaciones derivados del Protocolo
solamente se aplican a los Estados que lo hayan
ratificado”, obliga a que realmente en el caso objeto
de este texto se aplique el Protocolo de Ushuaia de
Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República
de Bolivia y la República de Chile, de 25 de
julio de 1998, que en el segundo párrafo de su artículo
5º establece que se aplicarán medidas que “abarcarán
desde la suspensión del derecho a participar en los
distintos órganos de los respectivos procesos de
integración, hasta la suspensión de los derechos y
obligaciones emergentes de esos procesos”, todo
ello: “En caso de ruptura del orden democrático en
un Estado parte del presente Protocolo, los demás
Estados Partes promoverán las consultas pertinentes
entre sí y con el Estado afectado”, según lo establecido
en su artículo 4º.
Por su parte, Paraguay ha presentado un recurso ante
el Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR
–TPR-, el 10 de julio de 2012, tanto por su suspensión
temporal como por la adhesión venezolana.
Más recientemente aún, el Estado Plurinacional de
Bolivia, que había manifestado en varias ocasiones su
intención de incorporarse al MERCOSUR sin desvincularse
de la CAN18, ha materializado este compromiso
mediante la firma del Protocolo de Adhesión al
MERCOSUR (Europa Press, 2012), el 7 de diciembre
de 2012, reafirmando su Gobierno la intención de
compatibilizar dicha adhesión con su permanencia
en la Comunidad Andina.
Los Países Asociados al MERCOSUR son Chile y los
miembros de la CAN -con reciprocidad-. México es
país observador.
Tras la incorporación de Venezuela la superficie del
MERCOSUR pasa a tener 12,8 millones de Km2,
con 274,9 millones de habitantes, una densidad de
población de 21,5 hab/Km2, un PIB nominal de 2,8
billones de dólares, bajando ligeramente el PIB per
cápita a 10.227 dólares.
Con Bolivia el MERCOSUR tendría una superficie de
13.9 Km2 y alrededor de 285 millones de habitantes.
Las principales asimetrías estructurales existentes en
el MERCOSUR se recogen en la tabla Nº 1.
18 Según publica la Agencia Latinoamericana de Información -ALAI,
el 19.12.2006 “El ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia,
David Choquehuanca, anunció ayer en Brasilia que… Evo Morales
va a hacer conocer esa solicitud formal -de adhesión al Mercosur-,
la intención de su país es ingresar al bloque sin abandonar
la integración andina”.
Tabla Nº 1
Indicadores socio-económicos del MERCOSUR
Estados PARTES
SUPERFICIE
km2 x 1000
POBLACION(2)
Miles
PIB nominal(3)
Millones $
PIB nominal
per cápita
$
DENSIDAD
POBLACIÓN
Hab./ km2
ARGENTINA 2.792(1) 40.737 370.263 9.089 14,6
BRASIL 8.515 195.498 2.143.031 10.962 23,0
PARAGUAY 407 6.460 18.298 2.833 15,9
URUGUAY 176 3.372 40.265 11.941 19,2
VENEZUELA 916 28.834(4) 239.620 8.310 31,8
MERCOSUR 12.814 274.898 2.811.477 10.227 21,5
Fuente: Publicación de la Secretaría del MERCOSUR, de julio de 2010, con base a CEPALSTAT (1)
Con territorio antártico: 3.761.274 Km² (2) referido a 2009 (3) referido a 2010 (4).
Banco Mundial 2010. (Elaboración propia).
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REVISTA 107
De los datos indicados en la tabla Nº 1 se destaca,
como elemento fundamental de análisis, la polaridad
existente entre los cinco Estados Partes. Así, desde el
punto de vista de la extensión y la población, se puede
hablar de un grupo de países muy grandes: Brasil y
Argentina, un grupo compuesto por Paraguay y Uruguay
de dimensiones más reducidas, representando
Venezuela una posición intermedia. Los dos primeros
suman poco más del 88% del total del territorio y el
86% de su población.
La variable densidad de población representa una variable
más simétrica del bloque, la cual se sitúa entre
el 14,6% de Argentina -sin contemplar el territorio
antártico, sin él su densidad estaría en torno al 10%,-
y el 31% de Venezuela. No se aprecian importantes
diferencias en función de la extensión del país.
Respecto a la riqueza per cápita, a precios corrientes
de mercado, oscila entre los 2.833 de Paraguay y
los 11.941 dólares de Uruguay, curiosamente los dos
países más pequeños.
Es importante indicar la evolución que estos últimos
datos ha tenido en años anteriores, tal y como señalan,
con datos más antiguos, Pagani y Martínez Larrechea,
“otra variable que denuncia la naturaleza necesariamente
asimétrica de la integración, es asimismo
el PIB per cápita, que se situaba en 2002 en un promedio
de 3.044 dólares americanos. Uruguay y Argentina,
en ese orden, presentaban un PIB per cápita
de 144% y de 133%, respectivamente, mientras que
Brasil presentaba un porcentaje de 94% y Paraguay
de 38%” (Pagani y Martínez, 2005). Se deduce que la
evolución entre 2002 -aportado por Pagani- y 2008
-aportado por este autor- ha sido muy favorable para
Argentina, en menor medida para Uruguay, habiendo
empeorado Brasil y Paraguay.
Por tanto, de acuerdo a su tamaño económico, Brasil
es la primera economía del MERCOSUR, con un PIB
nominal de 2.143.031 millones de dólares. Sin embargo,
si se atiende a la clasificación a precios constantes
su riqueza es la mitad, 1.096.709 millones de dólares.
Siendo su riqueza por habitante de 1.900 dólares más
que la argentina en pecios corrientes y de 700 dólares
menos por habitantes a precios constantes.
El país de mayor riqueza relativa a precios corrientes
y constantes es Uruguay, con 11.941 y 6.967 dólares,
respectivamente.
Por su parte, Paraguay representa la economía más
débil en términos absolutos y relativos, medidos a
precios corrientes y constantes, dentro del MERCOSUR.
Venezuela, como en el resto de variables, representa
una situación intermedia dentro del bloque.
Respecto a las asimetrías sociales del MERCOSUR, se
indican en la tabla Nº 2.
Tabla Nº 2
Indicadores socio-demográficos del MERCOSUR
Estado PARTE CRECIMIENTO
POBLACION %
MORTALIDAD
INFANTIL/1000
ESPERANZA DE
VIDA
ALFABETISM %
Poblac =>15
ARGENTINA 1,0 10,52 77,14 97,2(1)
BRASIL 1,10 20,5 72,79 88,6(2)
PARAGUAY 1,26 22,24 76,4 94(3)
URUGUAY 0,24 9,44 76,41 98(8)
VENEZUELA 1,47 20,18 74,08 93(10)
Fuente: CIA World Factbook (Estim. 2012) (1) censo 2001, (2) Estim. 2004,
(3) Estim. 2003, (8) Estim. 2003 (10) Censo 2001. (Elaboración propia).
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108 REVISTA
Con relación a los aspectos socio-demográficos de los
países del MERCOSUR expresadas en la tabla Nº 2,
el nivel de asimetrías más profunda se presenta en
las variables alfabetismo y mortalidad infantil, lo cual
está muy relacionado con la variable económica de
riqueza relativa, Así, los países mejor posicionados en
dicha riqueza presentan los mejores niveles en estas
variables sociales, Argentina y Uruguay, con un 97,2
y 98%, respectivamente, en tasa de alfabetización
frente al 88,6%, 93% y 94% de Brasil, Venezuela y
Paraguay, respectivamente.
Mientras que la tasa de mortalidad infantil por mil
nacimientos es del 20,18 en Venezuela, del 20.5 en
Brasil y del 22,24 en Paraguay, lo cual representa
más del doble de la tasa de Uruguay del 9,44 y de
Argentina con un 10,52 por mil.
En cuanto al crecimiento poblacional Venezuela
presenta la tasa más elevada de la región con un
1,47%, seguido de Paraguay con 1,26% y de Brasil
y Argentina que se aproximan con 1,1 y 1,0%
respectivamente. Uruguay se distancia del resto
de socios al presentar una tasa de crecimiento
poblacional de tan sólo un 0,24%.
Respecto a la esperanza de vida se mueve entre los
72,79 años en Brasil y los 77,14 años en Argentina. En
una posición intermedia se encuentran la expectativa
de vida de 74,08 años de Venezuela y los 76,4 y
76,41 años de Paraguay y Uruguay, respectivamente.
Sin duda, todas estas asimetrías suponen un reto
para alcanzar una integración más profunda en el
MERCOSUR.
El sistema orgánico del MERCOSUR es de índole
intergubernamental, habida cuenta que ni dispone
-ni se prevé que disponga- de una institución independiente
que se encargue de velar por los intereses
comunes a esta entidad conformada por Estados
nacionales. En este sentido y, desde un punto de
vista meramente institucional, se puede catalogar al
MERCOSUR como:
Una supranacionalidad orgánica parcial por
presentar dos características básicas: la obligatoriedad
de las normas y la consagración de
valores comunes, y que aunque se encuentre
presente, de manera parcial, un centro de poder
propio, no hay autonomía entre éste y los
poderes gubernamentales (Bergamaschine,
2005, pp. 227-260).
En este aspecto, se marca una notoria diferencia respecto
al proceso de integración de la Unión Europea
que sí se ha dotado de instituciones propias y autónomas
de carácter ejecutivo, legislativo o judicial, que le
dan carácter de supranacionalidad profunda, como la
Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Tribunal
de Justicia de la UE, el Banco Central Europeo o
el Defensor del Pueblo Europeo.
Por otra parte, el MERCOSUR se puede catalogar
como de supranacionalidad normativa mínima, al haberse
dotado de un sistema de toma de decisiones
subordinado al consenso, a los intereses estatales y
la ausencia de instituciones comunes. Mientras, en la
UE la toma de decisiones es por mayoría cualificada,
frente a la unanimidad o consenso como única forma
de adopción de acuerdos, que queda reservada para
algunos asuntos -adoptado con el Tratado de Lisboa,
en vigor desde el 1 de diciembre de 2009-.
El instrumento del que se ha dotado el MERCOSUR
para la aplicabilidad de las normas emanadas de sus
órganos, relacionadas en el artículo 2º del Protocolo
de Ouro Preto,19 es el de la vigencia simultánea, la
cual viene recogida en el artículo 40 del Protocolo20.
Sin embargo, no supone su aplicación directa al
Derecho interno de los Estados Partes, como sí es
el caso de la UE, a través de la consagración de los
principios de supremacía y efecto directo.
19 Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura
Institucional del Mercosur, Protocolo de Ouro Preto. Signado el
16 de diciembre de 1994. Artículo 2º, “Son órganos con capacidad
decisoria, de naturaleza intergubernamental: el Consejo del
Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de
Comercio del Mercosur”.
20 Protocolo de Ouro Preto de 1994. Op. cit. Artículo 40: “Con
la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados
Partes de las normas emanadas de los órganos del Mercosur
previstos en el Artículo 2º de este Protocolo deberá seguirse el
siguiente procedimiento:
1) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las
medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico
nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa
del Mercosur;
2) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación
a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la
Secretaría Administrativa del Mercosur comunicará el hecho a
cada Estado Parte;
3) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados
Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por
la Secretaría Administrativa del Mercosur, en los términos del literal
anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes. dentro del plazo
mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas
normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales”.
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En el considerando del Tratado de Asunción se
establece que:
La ampliación de las actuales dimensiones de
sus mercados nacionales, a través de la integración,
constituye condición fundamental
para acelerar sus procesos de desarrollo económico
con justicia social (Preámbulo).
Siendo por tanto la necesidad de ampliar el tamaño
de sus mercados nacionales la principal razón que ha
justificado la creación del Mercado Común del Sur,
frente al objetivo principal de la Unión Europea que
fue básicamente alcanzar una paz duradera en el viejo
continente, tras siglos de enfrentamientos bélicos
entre sus países.
Dicho objetivo de integración según el Tratado de
Asunción:
Debe ser alcanzado mediante el más eficaz
aprovechamiento de los recursos disponibles,
la preservación del medio ambiente, el mejoramiento
de las interconexiones físicas, la coordinación
de las políticas macroeconómicas y la
complementación de los diferentes sectores de
la economía, con base en los principios de gradualidad,
flexibilidad y equilibrio (Preámbulo).
En este proceso es de destacar las posibilidades constitucionales
ofrecidas por los Estados Partes, las cuales
han sido recogidas tanto de forma implícita como
explícita, al preverse en sus respectivos textos la posibilidad
de transferencia de soberanía a asociaciones
supranacionales.
En concreto, la Constitución de la República Argentina
establece expresamente en su artículo 75,
apartado 24, que:
Corresponde al Congreso “aprobar tratados
de integración que deleguen competencia y
jurisdicción a organizaciones supraestatales en
condiciones de reciprocidad e igualdad, y que
respeten el orden democrático y los derechos
humanos. Las normas dictadas en su consecuencia
tienen jerarquía superior a las leyes.
Igualmente, la Constitución de la República Oriental
del Uruguay21 prevé en su artículo 6º “la
posibilidad de crear instituciones supranacionales y
no únicamente intergubernamentales”.
Por su parte, la Constitución de la República Federativa
del Brasil22 en el párrafo único de su artículo 4º
establece que “La República Federativa de Brasil
buscará la integración económica, política, social
y cultural de los pueblos de América Latina, con el
objeto de conformar una comunidad latinoamericana
de naciones”. Se trata, por tanto, de un principio
constitucional explícito, la obligación de integrarse
con América Latina, siendo tarea compartida con los
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Respecto a la Constitución de la República del
Paraguay (1992), esta establece en su artículo 145,
párrafo primero, que:
La República del Paraguay, en condiciones de
igualdad con otros Estados, admite un orden
jurídico supranacional que garantice la vigencia
de los derechos humanos, de la paz, de la
justicia, de la cooperación y del desarrollo, en
lo político, económico, social y cultural.
En cuanto a la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (1999), de reciente elaboración,
también prevé en su artículo 153 que:
La República promoverá y favorecerá la integración
latinoamericana y caribeña, en aras
de avanzar hacia la creación de una comunidad
de naciones, defendiendo los intereses
económicos, sociales, culturales, políticos y
ambientales de la región. La República podrá
suscribir tratados internacionales que conjuguen
y coordinen esfuerzos para promover el
desarrollo común de nuestras naciones, y que
aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad
colectiva de sus habitantes. Para estos
fines, la República podrá atribuir a organiza-
21 Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967. Reforma
promulgada el 14 de enero de 1997, establece además en
el indicado artículo 6º que “En los tratados internacionales que
celebre la República propondrá la clausula de que todas las diferencias
que surjan entre las partes contratantes, serán decididas
por el arbitraje u otros medios pacíficos”.
22 Constitución Federal del Brasil, promulgada el 5 de octubre de
1988.
ISSN 1909-5759 * Número 14 * Enero - Junio * 2013 * pp. 89 - 128
Juan José Rodríguez Guerra
110 REVISTA
ciones supranacionales, mediante tratados, el
ejercicio de las competencias necesarias para
llevar a cabo estos procesos de integración.
Dentro de las políticas de integración y unión
con Latinoamérica y el Caribe, la República
privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando
sea una política común de toda nuestra
América Latina. Las normas que se adopten
en el marco de los acuerdos de integración
serán consideradas parte integrante del ordenamiento
legal vigente y de aplicación directa
y preferente a la legislación interna.
Por último, la Constitución del Estado Plurinacional
de Bolivia (2009) prevé en su artículo 257 dicha posibilidad,
“previo refrendo popular”.
Estas Constituciones, al admitir la posibilidad de
transferencia de soberanía a órganos supraestatales,
obtienen una mejor posición en la relación Constitución-
Integración. Como ya se ha indicado más
profusamente en el apartado dedicado al concepto
de integración, lo dicho se funda en que, “con
la creación del soberano supraestatal a cargo de las
competencias transferidas por los Estados miembros,
las soberanías nacionales no se pierden en las consecuencias
forzosas que impone la integración. Todo
lo contrario, pasan a formar un todo con capacidad
de dominar el nuevo ente al punto de imponer sus
propias políticas económicas, si bien es cierto que, a
partir del nacimiento de dicho soberano supraestatal,
se abre otro escenario de conflicto en la relación
entre éste y la constitución de los Estados Partes (Fernández,
2000, p. 15).
Destaca que la constitución venezolana, gracias a su
reciente elaboración y aprobación -ocho años después
de constituido el MERCOSUR-, se anticipa a
aspectos no previstos hasta entonces como la aplicación
directa o la supremacía de la normativa supranacional
al indicar en el mencionado artículo 153 de
forma expresa que:
Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos
de integración serán consideradas parte integrante
del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa
y preferente a la legislación interna.
Desde la perspectiva de la Unión Europea, el MERCOSUR
está siendo un proceso de construcción
regional exitoso, constituyendo una región con la
que la UE comparte valores culturales, económicos
y políticos; que conjuntamente suman más de 740
millones de habitantes y un intercambio comercial
birregional de aproximadamente 100.000 millones
de euros anuales, donde la cooperación entre ambos
bloques crea ventajas recíprocas y genera efectos derivados
a nivel mundial. La alianza UE-MERCOSUR
supone para la primera no perder peso comercial y
político en esa región ante la imprevisible evolución
del ALCA, aunque se puede considerar un proceso
en vía muerta desde la Cumbre de las Américas en
Mar del Plata -2005-; para el segundo supone precisamente
liberarse de una fuerte dependencia frente
al principal mercado del ALCA que son los EEUU.
De ahí que la UE apoye política y económicamente el
proceso del MERCOSUR. Ambos procesos se desenvuelven
en contextos y orígenes diferentes ya que el
primero se fundamenta en alcanzar una paz duradera
en el viejo continente, mientras el segundo se basa
en la necesidad de ampliar el tamaño de sus mercados
nacionales, habiendo alcanzado distintos niveles
en su progreso de integración -salvando el desfase de
más de treinta años en la conformación de ambos-.
Sin embargo, existen elementos comunes como la
defensa de la democracia; el ser procesos abiertos; establecerse
con carácter indefinido; dotarse de personalidad
jurídica; el establecimiento de un marco institucional;
la eliminación de obstáculos comerciales; las
dificultades en términos de cesión de soberanía o repercusiones
del desmantelamiento de las barreras; la
existencia de asimetrías estructurales y de política; la
armonización de sus legislaciones, etc. Todo ello pese
a quienes mantienen que el MERCOSUR nace fallido
por su vocación más comercial que social23.
23 Arismendi, Marina. (2007). La Dimensión Social del MERCOSUR.
Presentado en el Seminario Internacional La Dimensión Social en
los procesos de Integración Regional Unión Europea y MERCOSUR,
organizado por la Secretaría Permanente del Mercosur Social,
Montevideo, Uruguay, en su calidad de ministra de Desarrollo
Social de la República Oriental del Uruguay, p. 42, “Siempre lo
hemos dicho, este MERCOSUR nace fallido, o fallado en realidad.
Es decir, nace como ese intento de unión aduanera donde
el tema de los aranceles, que es lo que nos cuesta más hoy. Pero
no nos cuesta a nivel de la dimensión social, por lo tanto, cuando
decimos, bueno para nosotros el MERCOSUR Social, que no
existe desde el punto de vista de las instituciones del MERCOSUR,
no tiene una existencia de protocolo, no está institucionalizado,
pero existe en la realidad. Existe en la realidad porque se tienen
objetivos comunes, porque se hacen cosas semejantes –que no
iguales– porque se vive en países con tipicidades, con especificidades
diferentes que hay que saber respetar. Porque en la medida
en que se avance en proyectos comunes que ya se tienen– y que
uno de ellos justamente está íntimamente vinculado al tema de la
economía social son pequeños pasos, no se piensa en cambiar en
dos días, ni en tres días, ni en un mes”.
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 111
La decisión estratégica de Brasil de convertir a la
lengua española en oferta obligatoria en el sistema
educativo brasileño, aun siendo el país más poblado
del área, demuestra el interés del gigante latinoamericano
de liderar en gran medida el proceso de integración
adaptándose a la realidad geopolítica. Es la
denominada “Ley del español”24, en un país donde la
enseñanza de esta lengua ha supuesto un auténtico
boom “en los últimos 15 años, a niveles nunca vistos,
tanto en el ámbito estrictamente educativo, como en
el empresarial. Las causas son varias: el hecho de que
Brasil tiene frontera con siete países hispanohablantes;
sus relaciones comerciales con países hispanohablantes
(el 20% de sus importaciones y el 25% de
sus exportaciones); el número de hispanohablantes
no brasileños en Brasil, que estimamos ligeramente
superior a un millón (0,6% de la población total);
el número de brasileños que habla español, que sin
duda es aún mayor pero es difícil de estimar; y el
factor que más ha contribuido a la expansión del español
en Brasil, el MERCOSUR. Si bien su presente
y futuro es controvertido, es indudable que su mera
existencia resulta esencial para el español en Brasil,
24 Lei Nº 11.161 de 5 de agosto de 2005, Dispõe sobre o ensino da
língua espanhola.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
. 1o O ensino da língua espanhola, de oferta obrigatória pela
escola e de matrícula facultativa para o aluno, será implantado,
gradativamente, nos currículos plenos do ensino médio.
§ 1o O processo de implantação deverá estar concluído no prazo
de cinco anos, a partir da implantação desta Lei.
§ 2o É facultada a inclusão da língua espanhola nos currículos
plenos do ensino fundamental de 5a a 8a séries.
Art. 2o A oferta da língua espanhola pelas redes públicas de ensino
deverá ser feita no horário regular de aula dos alunos.
Art. 3o Os sistemas públicos de ensino implantarão Centros de
Ensino de Língua Estrangeira, cuja programação incluirá, necessariamente,
a oferta de língua espanhola.
Art. 4o A rede privada poderá tornar disponível esta oferta por
meio de diferentes estratégias que incluam desde aulas convencionais
no horário normal dos alunos até a matrícula em cursos e
Centro de Estudos de Língua Moderna.
Art. 5o Os Conselhos Estaduais de Educação e do Distrito Federal
emitirão as normas necessárias à execução desta Lei, de acordo
com as condições e peculiaridades de cada unidade federada.
Art. 6o A União, no âmbito da política nacional de educação,
estimulará e apoiará os sistemas estaduais e do Distrito Federal
na execução desta Lei Art. 7o Esta Lei entra em vigor na data da
sua publicação.
Brasília, 5 de agosto de 2005; 184o da Independência e 117o da
República.
Portal oficial del Gobierno de Brasil, recuperado el 11 de diciembre
de 2012 en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2005/Lei/L11161.htm
considerando que la lengua española ha de ocupar
un importante papel en este proceso de integración
regional. Asimismo, en el ámbito educativo, ha generado
interesantes iniciativas en el denominado
MERCOSUR-educativo” 25.
Por su parte, el papel que UNASUR juega entre el
MERCOSUR y la CAN, a los cuales agrupa, junto con
los otros tres países suramericanos no miembros de
pleno derecho -o candidatos a su adhesión- de alguno
de dichos bloques subregionales, representa una
de las grandes incógnitas a futuro, aportando dos posibles
vertientes, por una parte que:
UNASUR supere la impronta integracionista ‘al estilo
latinoamericano’ donde se proclamaba la integración
en el discurso pero no se definía un objetivo político
común; y la otra que UNASUR sería el espacio
de realización de la ‘concertación estratégica’ o reconocimiento
de problemas comunes, búsqueda de
soluciones concertadas y defensa de los recursos estratégicos,
siempre y cuando la identidad regional se
sobreponga a los liderazgos nacionales expresados en
la articulación regional (Contreras, 2008, p. 8).
A partir de lo expuesto más arriba, a día de hoy el
MERCOSUR se enfrenta a cuatro importantes desafíos:
lograr el Mercado Común; mejorar su proceso
de toma de decisiones y su capacidad de implementar
y hacer cumplir la legislación común; superar las
asimetrías; y, aumentar la conciencia y participación
de sus sociedades civiles en el proyecto regional de
integración.
25 Martínez-Cachero Laseca, Álvaro. (2009). La enseñanza del español
en el sistema educativo brasileño: situación y posibles actuaciones.
Madrid, España: Real Instituto Elcano en línea. Recuperado
el 3 de diciembre de 2012. Indica que “La Ley brasileña
11.161 de 2005 supone que el español es de oferta obligatoria
por el centro y de matrícula optativa por el alumno en la Enseñanza
Media, estableciendo un plazo de cinco años para su
implantación. Esta medida ha generado diversas hipótesis sobre
el presente y el futuro del español en Brasil (…), conocida como
“Ley del español”, culminó un largo proceso histórico seguido
por la enseñanza del español en Brasil. Al tiempo, supone el punto
de partida de diversas iniciativas educativas, culturales, políticas
y económicas”. Recuperado el 3 de diciembre de 2012.
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/
contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_
es/lengua+y+cultura/ari140-2009
ISSN 1909-5759 * Número 14 * Enero - Junio * 2013 * pp. 89 - 128
Juan José Rodríguez Guerra
112 REVISTA
En autor de este texto opina que solo se hará frente
a estos desafíos mediante voluntad política, permitiendo
avanzar desde una supranacionalidad mínima
actual a una más profunda, como la de la UE, desechando
posturas de excesiva cautela y desmesurado
temor estatales, que perjudican el desarrollo y avance
del proceso de integración. Afrontando los problemas
planteados en la configuración actual de los sistemas
orgánicos y normativos del MERCOSUR con la implementación
de políticas y acciones que permitan
alcanzar de forma más efectiva el compromiso asumido
por los Estados Partes de lograr un mercado
común. Y con una mayor implicación de sus elites
políticas y económicas, buscando mecanismos que
permitan la coexistencia de los elementos de soberanía
nacional con los de supranacionalidad. Apostando
por el reconocimiento del Derecho comunitario
en el Derecho interno. En este sentido, el Tribunal
Permanente de Revisión del MERCOSUR representa
el germen para la creación y consolidación de una
conciencia social y jurídica en el bloque, dotándole
de un sistema eficaz de seguridad jurídica.
El MERCOSUR debe pasar de las ideas a los hechos en
el sentido de diseñar e implementar herramientas que
afronten las asimetrías existentes, tanto estructurales
como de política, ya que si bien a las primeras se les
ha dado respuesta con instrumentos adecuados como
el FOCEM, las segundas solo han tenido respuesta de
carácter coyuntural. Por tanto, para alcanzar un nivel
de integración más profundo es necesario implementar
políticas de competencia comunes y aumentar la
coordinación de las políticas macroeconómicas.
El MERCOSUR ha de superar a nivel interno sus
desafíos y convertirlos en fortalezas. En ese sentido
debe esforzarse en alcanzar el objetivo fundacional
de constituir y consolidar su Mercado Común; además,
debe mejorar su proceso de toma de decisiones
y su capacidad de implementar y hacer cumplir la
legislación común; y, al mismo tiempo, debe aumentar
la conciencia y participación de sus sociedades
civiles –principalmente de sus élites- en el proyecto
regional de integración. Todo ello en aras de aprovechar
los beneficios de la integración, permitiendo
avanzar desde una supranacionalidad mínima actual
a una más profunda, como la de la UE, superando
la excesiva cautela de los Estados Partes y apostando
por la primacía y el efecto directo del Derecho comunitario
en el Derecho interno.
Una vez cumplido su objetivo inicial de culminar el
mercado común podrá entonces plantearse metas
más ambiciosas que supongan alcanzar otros niveles
que profundicen el proceso de integración. En paralelo
ha de seguir dando respuesta a fenómenos como
su ampliación a otros países de la región.
Respecto a la mejora de los procesos de toma de decisiones,
ha de empezar por superar su propia tendencia
institucional a ver los temas regionales desde
una óptica domestica. Pasar a ver los asuntos regionales
con perspectiva regional. Máxime cuando las decisiones
a día de hoy se toman por consenso, donde
el predominio de la visión nacional paraliza la toma
de decisiones, haciendo inviable muchas acciones
necesarias para el desarrollo y avance de la integración.
Independientemente de esto, se hace necesario
la implantación de la toma de decisiones por mayoría
y que, además, sea vinculante para las partes independientemente
del sentido de su voto, tal y como se
ha hecho en la UE.
Al desarrollo institucional del MERCOSUR se le debe
acompañar de mecanismos para que éstas funcionen,
especialmente los financieros, en la misma línea desarrollada
en la UE quien cuenta con un Presupuesto
autónomo, propuesto por la Comisión, aprobado por
el Consejo y, necesariamente, ratificado por el Parlamento
Europeo.
Otro de los retos pasa por superar las asimetrías existentes
dentro de los Estados Partes -pobreza, descohesión
territorial- y entre éstos, lo cual representa un
elemento clave para el éxito de la integración. En esto
juega un papel crucial la figura de los fondos estructurales,
cuya dotación debe ser sustancialmente incrementada
a fin de que sean realmente útiles para
acometer con éxito el objetivo perseguido con dichos
fondos, por tanto que sean eficaces. Aparte de que su
aplicación también sea eficiente.
Tanto las élites económicas y políticas nacionales, por
su gran capacidad de influencia, como la sociedad civil
en su conjunto han de ser conscientes de los beneficios
de la integración, al igual que las desventajas de
un hipotético estancamiento del proceso o, peor aún,
de una posibilidad poco probable de marcha atrás.
Para ello la sociedad debe ser partícipe activa del proceso,
sentirlo como propio, no como algo impuesto, lo
cual implica la implementación, por parte de los responsables
nacionales y comunitarios, de verdaderos
canales de transparencia y participación ciudadana.
Convencerse incluso que la integración regional puede
ser un salvoconducto para consolidar los sistemas
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 113
democráticos en la totalidad de los países integrados,
como señala Irene Delgado, adaptándolo a un sistema
supranacional, “para que las democracias sobrevivan
en el futuro las élites tienen que creer que este
sistema es el ‘menos malo’ para gobernar y además
tienen que tener la habilidad política para crearlas y
mantenerlas” (Delgado & López, 2011, p. 30). La integración
mercosuriana que, al igual que la europea,
defiende los valores democráticos, puede ser este
contrapeso necesario.
Resulta plausible que, gracias al propio interés de sus
miembros y por la tendencia internacional, el proceso
de integración regional que supone el MERCOSUR
camine hacia una consolidación de sus objetivos
originales y, posiblemente, a una ampliación de los
mismos. En este último aspecto, habida cuenta que
los principales procesos de integración latinoamericanos
tienen como objetivo la creación de un mercado
común o unión aduanera en la región, se pueden
prever varios escenarios donde el MERCOSUR puede
jugar un papel relevante en la región de ALC:
• Que el MERCOSUR se consolide como bloque
independiente, con sus actuales miembros más
los que se adhieran, culminado su Mercado
Común y avanzando hacia una mayor integración
económica y monetaria, al estilo de la UE. Incluso
hacia una integración plena a más largo plazo. Se
dan varias circunstancias: constituye un proceso
de integración exitoso; se ha generado una notable
y creciente interdependencia económica entre
los países miembros; se ha alejado la posibilidad
de conflictos bélicos, como consecuencia de
lo anterior; existe una fuerte homogeneidad
histórica, cultural, económica y social entre todos
sus integrantes; sus constituciones nacionales
posibilitan este proceso; hay mucho interés por él
entre otros países de la zona; etc.
• Que el MERCOSUR se extienda a los demás países
de América del Sur, integrando a la CAN -si no se
disuelve antes-, erigiéndose en un único bloque
subcontinental de casi 400 millones de habitantes
y 12 países. En este supuesto se dan también
varias circunstancias coadyuvantes: avances
integradores amplios como la creación del SELA,
la ALADI (apostando por la integración frente a
la ALALC, que solo aspiraba al libre comercio),
la propuesta brasileña de crear el ALCSA o la
constitución en 2008 de UNASUR -pertenecen
los doce países-; que el MERCOSUR constituya el
proceso de integración más exitoso en la región;
que existe una interdependencia creciente entre
los países intrabloque y entre bloques, como el
Acuerdo Marco con la CAN; que atraiga a países
que han sido o son miembros de otros bloques
suramericanos, como Venezuela y Bolivia; que
todos los países América del Sur estén asociados
al MERCOSUR -excepto Guyana y Surinam-; por
el enorme interés de Brasil, país clave en la región;
etc. El fortalecimiento de la Alianza del Pacífico,
con tres pesos pesados suramericanos: Colombia,
Perú y Chile, representa un fuerte obstáculo.
• Que el MERCOSUR se erija en una alternativa al
ALCA, auspiciada por EEUU, llegando a liderar un
único proceso de integración para toda la región
latinoamericana, donde converjan los bloques
subregionales -CAN, MCCA, CARICOM- y los
países de ALC no adheridos -en consonancia con
el objetivo principal de la ALADI de establecer a
largo plazo un mercado común latinoamericano-,
constituyendo un bloque de casi 600 millones
de habitantes. Sin embargo, para este supuesto,
la dependencia norteamericana de México
-dirige el 85% de sus exportaciones totales
hacia el TLCAN- y de los países del MCCA y del
CARICOM que apuestan por diálogos norte-sur,
supone un importante obstáculo.
A fin de corroborar dichas perspectivas, tanto en
cuanto a los desafíos como a los posibles escenarios
planteados, se presenta en el siguiente apartado los
resultados de un estudio cualitativo realizado mediante
la técnica de entrevista a expertos, con carácter
confirmatorio.
Referencias cualificadas sobre la situación
y perspectivas de la integración del
MERCOSUR en el ámbito latinoamericano
Las perspectivas de futuro del MERCOSUR planteadas
en el apartado precedente han de ser confirmadas.
Esta corroboración toma como eje la verificación
de los cuatro grandes desafíos a los que se enfrenta
el MERCOSUR a nivel interno que tal y como se ha
expuesto son:
• conformar el mercado común, lo cual supone
cumplir su objetivo inicial;
• la mejora en los procesos de toma de decisiones,
con la consiguiente reforma institucional;
• la superación de las simetrías, tanto dentro de los
países miembros como entre ellos; y
• la implicación de sus élites nacionales, a fin de
posibilitar la legitimación social.
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Juan José Rodríguez Guerra
114 REVISTA
Así como de los tres posibles escenarios que se le presentan
al MERCOSUR a nivel externo en el contexto
de los procesos de integración de América Latina,
donde puede jugar el rol de actor principal:
• conservando su actual ámbito de actuación, pero
avanzando hacia una mayor integración, con la
incorporación de algún otro país;
• liderando la integración de toda América del Sur,
con la UNASUR como referencia; o,
• erigiéndose en impulsor de un proceso que
integre a toda ALC, teniendo como referencia la
CELAC.
Para verificar dichas perspectivas se ha considerado
oportuno realizar un estudio o investigación empírica,
de carácter cualitativo, basado en la formulación de
entrevistas a expertos, que permita tener una visión
directa de las perspectivas del MERCOSUR y de la
incidencia que este pueda ejercer en el contexto de
América Latina, tanto por representar el proceso suramericano
uno de los más consolidados de la región,
como por la potencialidad económica, poblacional y
política del mismo, respecto al resto de la región ALC.
Por tanto, el presente estudio cualitativo está orientado
a conocer la opinión de expertos que forman
parte de estructuras institucionales de integración
regional, con el propósito de centrarse no solo en el
propio devenir del MERCOSUR, sino también en la
potencialidad de este como proceso referente en la
región, junto a su capacidad para aglutinar y hacer
converger a otras iniciativas integradoras y/o países
de la región, permitiéndonos obtener en última instancia
una visión más amplia, que no solo abarque
al propio MERCOSUR sino a su previsible papel en
el ámbito de ALC, con base a su situación de actor
regional de primer nivel, así como por el éxito de
su propio proceso de integración, tomando como
referencia comparativa la integración europea y su
influencia en la mercosuriana, en particular, y latinoamericana,
en general.
Definitivamente, el objetivo general es conocer y
analizar la opinión de expertos latinoamericanos y
europeos en materia de integración regional, relacionadas
con instituciones del MERCOSUR, de otras
entidades de integración de la región y de la UE,
respecto a los retos y perspectivas de la integración
institucional del propio MERCOSUR, así como del
papel de este en el contexto de la región ALC, y su
comparativa con la UE.
Para ello se pretenden los siguientes objetivos:
• analizar el Estado actual y las posibilidades del
MERCOSUR de concluir su mercado común;
• abordar el papel de las élites nacionales de
los Estados miembros del MERCOSUR en la
evolución del mismo;
• profundizar en la situación de las asimetrías y
convergencia de las legislaciones nacionales;
• determinar la necesidad de reformas
institucionales para hacer frente a los desafíos del
MERCOSUR;
• explorar sobre el papel del MERCOSUR en los
posibles escenarios de integración, en el contexto
de América del Sur y del resto de ALC;
• ahondar en las similitudes y diferencias entre el
proceso del MERCOSUR y el de la UE.
En un trabajo de estas características la metodología
cualitativa es bastante adecuada, ya que permite
aproximarse al sentido y significado de la realidad a
estudiar, comprender el fenómeno objeto de análisis
desde el interior del mismo, investigar las distintas
vertientes en profundidad, para llegar a conclusiones
más ajustadas a dicha realidad, partiendo de la base
de que la misma está construida por diferentes actores,
no siendo por tanto una realidad única. Además,
las propias características de la metodología cualitativa,
basada en técnicas interpretativas que tratan de
describir y decodificar un fenómeno de ocurrencia
natural, así como el hecho de estar más orientadas a
determinar el significado del fenómeno que su cuantificación,
junto con su defensa de relaciones abiertas,
permite conocer la percepción que los sujetos
tienen de su realidad.
La técnica de entrevistas a expertos utilizada se articula
a través de un cuestionario estructurado de nueve
(9) preguntas abiertas, el cual se ha cumplimentado
mediante entrevista personal o mediante envío
electrónico para su desarrollo y posterior devolución,
a una serie de expertos europeos y latinoamericanos,
previamente seleccionados, insertando las respuestas
de los que contestaron. El criterio seguido para su
elección es que fuesen personas nacionales de países
pertenecientes a la UE o a ALC, conocedores por
motivos profesionales o académicos de la realidad de
la integración de las dos grandes regiones objeto de
estudio, a partir de su pertenencia o vínculo con instituciones
de integración regional y/o supranacional,
que aportase una visión lo más extensa posible: a nivel
geográfico, sectorial, etc.
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 115
En cuanto a los resultados del propio cuestionario,
con base a las respuestas formuladas por los expertos,
tras la explotación de los datos, en coherencia con
los objetivos planteados, se destacan las principales
aportaciones obtenidas:
• Para la mayor parte de los expertos la situación
actual del MERCOSUR es que aún no ha
cumplido el objetivo inicial de constituir su
mercado común. En el mejor de los casos han
logrado conformar una zona de libre comercio,
imperfecta en opinión de alguno. Si bien, aun con
alguna referencia en contra, mayoritariamente se
opina que efectivamente el objetivo inicial se
conseguirá. Todo ello pese a los obstáculos que
persisten: las asimetrías existentes; los recelos
nacionales a la pérdida de soberanía, por cesión
de competencias a entes supranacionales; o la
poca motivación social y los vaivenes políticos.
• El mercado común se logrará con voluntad
política, sobre todo por parte de los dos socios
más potentes y principales impulsores del
MERCOSUR: Argentina y Brasil. Los temores
de Brasil se fundan en que a la postre, dada la
magnitud y pujanza de su economía, sea quien
tenga que costear el proceso, es decir, asuma
el coste de superación de las asimetrías, etc.
Además, para alcanzar el objetivo de crear el
mercado común, los Estados Partes han de
asumir una conciencia comunitaria, superando
la actual visión nacional -o nacionalista- que en
períodos de crisis les lleva rápidamente a retomar
medidas proteccionistas, para lo que se ha de
implementar una eficaz y duradera armonización
y convergencia de sus legislaciones, de unificación
de sus tasas arancelarias, etc.
• Son precisamente las élites nacionales de los
países miembros un gran obstáculo para el
avance de la integración y, por supuesto, para
una eventual profundización de la integración
una vez alcanzado el objetivo inicialmente
previsto. Se ve la integración como una amenaza,
sobre todo por los industriales locales, los cuales
a su vez tienen una gran vinculación con su clase
política, de ahí que constituyan un freno en la
toma de decisiones políticas, quien a su vez teme
perder dicha vinculación en un mercado de
carácter supranacional. La labor que debe hacer
el MERCOSUR, si realmente hay voluntad política
-como parece que la hay, sobre todo en Brasil-,
es trabajar este déficit, “vender” las bondades
de la integración frente al “frío” de seguir cada
uno por su lado, reforzando los mecanismos de
divulgación tendentes a un cambio de opinión
que propicie una actitud favorable al proceso.
En ese sentido, la firma de un acuerdo amplio
de asociación con la UE puede favorecer este
proceso dada la imagen positiva que se tiene
en los países del MERCOSUR de los beneficios
obtenidos por los europeos con su integración. La
participación de las élites económicas nacionales
en proyectos empresariales de carácter regional
puede ser un motivo de reforzamiento de la
integración ya que pasarían a tener “intereses”
en el mercado mercosuriano, el cual harían
como propio.
• Las asimetrías del MERCOSUR se producen
tanto dentro de los países como entre estos,
respondiendo a la triple dimensión de extensión,
de población y de estructura económica, que
afectan a la competencia y al flujo comercial
entre los países. Para algún experto la dimensión
de los países no es un factor decisivo en cuanto
a su capacidad para competir, sino lo importante
es su capacidad para innovar y desde luego
su nivel de desarrollo económico y social. Se
tienen que poner en marcha y fomentar planes
efectivos y reales de ayuda y cooperación al
desarrollo a los países menos desarrollados, a
través de acciones concretas asumidas por los
países industrializados o más desarrollados de
la región. Respecto al nivel de convergencia
hay quien considera que se ha producido una
regresión frente a la existente en los albores de la
constitución del MERCOSUR. En cualquier caso,
la convergencia se hace difícil ante los desniveles
de desarrollo, los cuales deberían disponer de
plazos más amplios, recibiendo mientras tanto
fondos estructurales en mayor cuantía que les
permita reducir sus déficits competitivos.
• Hay unanimidad en que una integración más
profunda en el MERCOSUR sería posible si
se acometen cambios en su funcionamiento
institucional, una vez culminada la creación del
mercado común, para lo cual hay que mejorar
el proceso de toma de decisiones, afrontar las
asimetrías, alcanzar una mayor convergencia y
armonización de las legislaciones nacionales.
Aunque, desde luego, la mejora en el proceso de
toma de decisiones para el obligado cumplimiento
de la legislación comunitaria supondría evitarse las
“excepciones” que favorecen a unos y perjudican
a otros, además de corregir asimetrías. El reto
consiste en mejorar lo que no ha funcionado
bien y mantener lo que sí lo ha hecho. El modelo
europeo es ilustrativo.
ISSN 1909-5759 * Número 14 * Enero - Junio * 2013 * pp. 89 - 128
Juan José Rodríguez Guerra
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• Todas estas reformas necesarias en el MERCOSUR
han de acometerse superando el estatalismo
tan frecuente en los países latinoamericanos en
general; comprometiendo a la sociedad civil y,
más concretamente a los intelectuales; dotando
al MERCOSUR de una constitución; dotarse de
instituciones que velen por el cumplimiento de las
decisiones previamente adoptadas; establecer un
Presupuesto con suficiente capacidad financiera
para atender las diferencias y necesidades
existentes.
• Aunque UNASUR representa el encuentro entre
CAN y MERCOSUR, la realidad es que como
tal entidad no va a reemplazar a las otras dos
entidades, sino que más bien va a servir de nexo,
de unión, para que al final una de éstas integre
a la otra. En ese sentido la apuesta es que será
MERCOSUR la entidad que hará de integrante,
dada su mayor fortaleza política y económica. En
cualquier caso no será un hecho inminente. El
proceso ya lo comenzó Venezuela que abandonó
la Comunidad Andina para solicitar su adhesión
al MERCOSUR. Este país puede influir sobre
dos de los cuatro miembros de CAN: Ecuador
y Bolivia, para que fuercen la integración de
CAN en MERCOSUR, habida cuenta que solo
con Colombia y Perú la CAN no sería viable. Los
tres países de América del Sur no integrados en
ninguno de estos dos bloques: Chile, Guyana y
Surinam, que sí pertenecen a UNASUR, pueden
servirse de esta última para terminar adhiriéndose
al bloque triunfante.
• La CELAC más bien va a jugar un papel de foro
político, de realización de estudios, etc., para
toda la región latinoamericana y caribeña, pero
no es previsible que vaya más allá. Por su parte,
los límites del MERCOSUR, como aglutinador
de la integración sudamericana, parece que
quedarán justo en ese ámbito subcontinental:
América del Sur.
• América Latina y Caribe conforma una región
demasiado heterogénea para constituirse en un
único bloque económico. México, la primera
potencia hispanoamericana y la segunda
latinoamericana, tiene demasiados intereses en
su alianza con los dos grandes países de América
del Norte, con lo que salvo que cambien mucho
las cosas no apuesta por procesos de integración
económica con Latinoamérica, aunque
desde luego ha de jugar en la región un papel
preponderante en el plano político. América
Central depende más de México y el norte
que del sur. Respecto al Caribe, determinados
países de las grandes Antillas, como Cuba o
República Dominicana, quedan en una situación
complicada, pudiendo en un momento dado
alinearse con el propio MERCOSUR o con el
SICA; el resto de la Antillas grandes y pequeñas
tienen demasiados intereses con el Reino
Unido y Estados Unidos como para implicarse
más en Latinoamérica, salvo para lograr cierta
diversificación, pero lo harán como bloque
subregional.
• En cuanto a las similitudes y diferencias entre la
integración regional de la UE y del MERCOSUR,
lo primero que se destaca es que se trata de dos
procesos de integración abiertos, que se van
desarrollando por fases, siendo diferentes en
sus orígenes, pero también caracterizados por
muchas similitudes en sus fines. Son dos regiones
globalmente relevantes que comparten valores
y principios (democracia, DDHH, libertades);
que forman parte, respectivamente, de una
historia y lenguas comunes (con dos países de la
UE), una visión compatible de la sociedad, de la
economía, incluso de creencias y de opciones, de
la voluntad de evitar conflictos entre los Estados
miembros, así como de un multilateralismo
común en Política Exterior. Sin embargo, el
MERCOSUR parte de un nivel de desarrollo
menor, con unas élites con intereses distintos,
donde la realidad a destacar es que las diferencias
son abismales, y las similitudes escasas. Por su
parte, la Unión Europea cuenta con presupuesto
propio, instituciones con poder de decisión
independiente y un ordenamiento jurídico
Administrado por tribunales supranacionales,
aspectos de los que carece el MERCOSUR.
Además, mientras la UE prácticamente ha
consolidado el proceso de integración regional,
con su unidad económica y monetaria,
MERCOSUR aún está en fase de desarrollo.
CONCLUSIONES
La idea de unidad de América Latina viene de antiguo,
desde la propia metrópoli antes de que se consumasen
los procesos de independencia aportando
proyectos que mantenían la estructura territorial de
los virreinatos con monarcas descendientes de la
corona española; después de la independencia, los
proyectos fueron aportados por los próceres criollos,
abarcando solo la América española, ya que por entonces
se consideraba a Brasil una amenaza por su
afán expansionista, sobre todo manifestado en la última
fase del período colonial. La unidad latinoameISSN
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
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ricana ha empezado realmente a cuajar a partir de la
segunda mitad del siglo XX.
Esa unidad para toda América Latina, ya en el contexto
del siglo XX, no se entiende sin Brasil, pese a los
resentimientos existentes desde la época colonial, la
realidad es que Brasil y Latinoamérica tienen un pasado
común, una historia común, una cultura común
y, sin duda un futuro común, donde el gigante suramericano
juega un papel preeminente por su potente
mercado interior y su capacidad de crecimiento, así
como por la habilidad demostrada por sus dirigentes
tras la etapa dictatorial, sobre todo en el contexto de
la región de América del Sur. La decisión estratégica
brasileña de adoptar la lengua española como idioma
de oferta obligatoria en el sistema educativo del país,
conocida como “Ley del español”, asumiendo que un
plan tan ambicioso no está exento de dificultades, es
una prueba manifiesta del papel de liderazgo, adaptado
a la realidad latinoamericana, asumido por Brasil.
Las aportaciones teóricas ofrecidas por el institucionalismo
y el neoinstitucionalismo han sido muy útiles
para entender los procesos de integración desarrollados
en América Latina, especialmente en Suramérica,
dada su capacidad para analizar el desarrollo de las
integraciones regionales, no solo centrado en los intercambios
de carácter económico, sino también en
las formas esenciales de interacción institucional y organizacional,
enmarcado en el carácter evolutivo de
las instituciones.
Se detecta la creciente interiorización colectiva en el
conjunto de América Latina sobre su integración económica,
como primer paso a una futura integración
política y social, la cual representa mucho más que la
mera ampliación de su mercado interior, representa
aprender a convivir compartiendo reglas de juego,
funcionar con instituciones comunes, abordar la globalización
desde dimensiones mayores que permitan
especializaciones e intercambio de innovaciones,
además de acceder a mayores ventajas competitivas
y de negociación. Donde tanto los países más grandes
como los más pequeños tienen mucho que ganar,
siendo estos últimos los que obtendrán más ventajas
relativas si aprovechan las oportunidades que les
ofrece la propia integración.
Todo ello apostando por el desarrollo sostenible en la
región, ampliando su base económica a fin de mejorar
el nivel de vida de sus ciudadanos, en el marco de
la sostenibilidad ambiental y la lucha contra el cambio
climático, potenciando la integración física, principalmente
de las infraestructuras y el abastecimiento
energético. Apostando por la sostenibilidad económica
y social, teniendo como principal objetivo la lucha
contra las desigualdades sociales y la pobreza.
De todos los procesos de integración surgidos y aún
vigentes en América Latina y el Caribe desde mediados
del siglo XX, tienen más probabilidad de permanecer
a largo plazo, con verdadera capacidad de influencia,
los siguientes bloques:
• En América Central el MCCA, el cual puede
crecer si adhiere a todos los países del SICA;
• En el Caribe la CARICOM y la OECO;
• En América del Sur, MERCOSUR, con UNASUR
como facilitador;
• En América Latina el PARLATINO, como foro
político-legislativo;
• En América Latina y el Caribe la CELAC, como
foro político.
Concretamente, en el caso del MERCOSUR, objetivo
específico del presente trabajo, la base de su proceso
de integración resulta de compartir una serie de valores,
dentro de unas sociedades democráticas, plurales,
defensoras de las libertades fundamentales, de
los derechos humanos, de la protección del medio
ambiente y del desarrollo sostenible, así como comprometidas
con la consolidación de la democracia, la
seguridad jurídica, la lucha contra la pobreza, la superación
de las desigualdades y el desarrollo económico
y social con equidad. A partir de esta base común los
Estados Partes fundadores buscaron la ampliación de
las dimensiones de los respectivos mercados nacionales,
a través de la integración, lo que constituye una
condición fundamental para acelerar sus procesos de
desarrollo económico con la justicia social requerida
en el Tratado constitutivo. Por tanto, el MERCOSUR
se justifica en esta necesidad de ampliar el tamaño de
sus mercados nacionales, frente al objetivo principal
de la Unión Europea que fue básicamente alcanzar
una paz duradera en el viejo continente, tras siglos
de enfrentamientos bélicos entre sus países, principalmente
Francia y Alemania, auténticos impulsores
de la integración europea.
Desde luego, existen otras similitudes y diferencias
entre ambos procesos. Así, reiterar que, frente a lo
que ha ocurrido en la UE, donde se ha promovido
el desarrollo social y económico de sus pueblos en
la configuración de su mercado único, fortaleciendo
la cohesión y el respeto por el medio ambiente; sin
embargo, en la orilla occidental atlántica han prevaISSN
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lecido los intereses de las élites nacionales; la desconfianza
histórica mutua; la persistencia del pasado autoritario,
y/o populista de muchos de sus dirigentes, y
de sus instituciones políticas, económicas y sociales;
el poco interés por abordar la cohesión territorial y
social, incluido los aspectos medioambientales. Todo
ello ha supuesto un déficit de solidaridad interna
para superar las asimetrías, aunque se hayan hecho
avances como la implementación del FOCEM o los
acuerdos de integración física, donde se apuesta por
el desarrollo de las infraestructuras regionales; un escaso
uso de los consensos necesarios para abordar los
grandes desafíos de todo proceso de integración; una
implementación de instituciones y órganos de integración
con escasa capacidad de imponer políticas
y normas de obligado cumplimiento para los Estados
miembros, donde no prevalezca el consenso en la
toma de decisiones, sino mayorías cualificadas, etc.
En definitiva, falta convencimiento de que en el actual
mundo globalizado es mucho más beneficioso
estar integrado que caminar en solitario, incluso para
los países grandes. Lo importante desde la integración
es desarrollar políticas que no sólo refuercen
los aspectos económicos, sino también los políticos,
sociales, culturales, medioambientales, la sostenibilidad
presente y futura. En ese sentido, el MERCOSUR
social es una apuesta interesante para caminar en esa
senda, aunque en fase muy incipiente.
Cobra aquí relevancia la aportación teórica de Haas,
formulada en la mencionada hipótesis evolutiva, en
el sentido que el carácter supranacional no se toma
hasta que las élites llegan a la conclusión de que los
problemas no se pueden resolver a escala del Estadonación,
que la acción colectiva emprendida por varios
Estados puede en sí misma ofrecer soluciones.
Haas conceptualiza la integración a partir de lo que
califica como ‘hipótesis evolutiva’, por la cual se pasa
de una racionalidad secular centrada primero en el
Estado y posteriormente, en el Estado-nación, a una
de carácter transnacional, que se enfoca hacia la acción
colectiva o conjunta entre Estados-nación. Es en
el denominado segundo paso, donde:
El carácter transnacional no se toma hasta
que las élites llegan a la conclusión de que los
problemas no se pueden resolver a escala del
Estado-nación, que la acción colectiva (emprendida
por varios Estados) puede en sí misma
ofrecer soluciones (Haas, 1997, pp. 5-6).
Se confirma que a día de hoy el objetivo fundacional
del MERCOSUR, la constitución de un Mercado Común,
aún no se ha alcanzado. Más bien constituye
una unión aduanera incompleta. Con las siguientes
características:
• Conforma un sistema orgánico de índole
intergubernamental, característica de una
supranacionalidad orgánica parcial, que aunque
disponga de un centro de poder propio,
no es una institución independiente al no
disponer de autonomía respecto de los poderes
gubernamentales, que vele por los intereses
comunes o comunitarios, que suponga la
obligatoriedad de las normas y la consagración
de valores comunes. Frente a una UE que se ha
dotado de instituciones de carácter ejecutivo,
legislativo o judicial propias, constituyendo una
supranacionalidad profunda.
• Representa un sistema normativo característico
de una supranacionalidad normativa mínima,
en el que las decisiones están subordinadas al
consenso, a los intereses estatales y la ausencia
de instituciones comunes. La aplicabilidad de
las normas emanadas de sus órganos se realiza
mediante la vigencia simultánea. Frente a una
UE donde la toma de decisiones es por mayoría
cualificada y existe el principio de efecto directo.
• Sin embargo, dicho objetivo inicial es
perfectamente alcanzable, siempre que se
afronten con realismo este y los otros desafíos
a los que se enfrenta. La constitución de dicho
mercado común implica la libre circulación
de bienes, servicios y factores productivos; el
establecimiento de un arancel externo común y
la coordinación de las políticas macroeconómicas
y sectoriales; además de la convergencia y
armonización de sus legislaciones. Todo ello se ha
iniciado de forma voluntaria y así ha de seguir
siendo, erigiéndose tanto los Estados Partes como
sus respectivas sociedades civiles en los auténticos
actores del proceso. Este ha de realizarse de
forma gradual y progresiva.
El camino transcurrido hasta la fecha por el MERCOSUR,
con la creciente interrelación de sus economías,
junto con el aumento de los intercambios intracomunitarios,
acompañado de una mayor complementariedad
entre las economías integradas, lo cual ha
obligado a los gobiernos a institucionalizar la integración
mediante legislación y acuerdos, tendente a la
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* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 119
armonización de las políticas macroeconómicas entre
los países miembros, apunta en la buena dirección
de la consecución del mercado común y, previsiblemente,
encaminarse a un escenario posterior, tras el
convencimiento de la necesidad y conveniencia de
profundizar en el proceso, en que se propongan metas
que de facto supongan una integración más profunda,
como ha ocurrido en la UE.
Por tanto, una vez se alcance el mentado objetivo inicial,
favorecido por las posibilidades constitucionales
de los Estados Partes respecto de un mayor grado de
integración, se entenderá que la deriva del proceso
mercosuriano pasa por enfrentarse a tres posibles escenarios,
en los que el MERCOSUR ha de jugar un
papel preponderante tanto hacia dentro como hacia
el resto de países de la región, dado el éxito alcanzado
y el peso que representa, frente a otras áreas de
integración existentes en la región, pudiendo atraer
también a los países no integrados en bloques, como
es el caso de Chile. Dichos escenarios, con el MERCOSUR
como actor principal, presentan distintas
probabilidades, con la siguiente prelación:
1. Mantener su actual ámbito, profundizando en
la integración del propio bloque, con la incorporación
de algún otro país que lo solicite,
como la recién incorporada Venezuela, y la solicitud
de Bolivia.
2. Liderar la integración de toda o casi toda América
del Sur, con UNASUR como referencia y
mecanismo político.
3. Erigirse en impulsor de un proceso que integre
a toda ALC, teniendo como referencia y mecanismo
político la CELAC.
En definitiva, se prevé que finalmente MERCOSUR
pasará inicialmente por el escenario señalado en primer
lugar, manteniendo su actual estructura de países
miembros, en el que profundizará en su propia integración,
con alguna que otra incorporación, como el
reciente caso de Venezuela o la firma del Protocolo
de Adhesión por parte de Bolivia. Para llegar a dicho
escenario el MERCOSUR ha de superar el déficit
institucional y mejorar los mecanismos de toma de
decisiones, así como abandonar la actual tendencia
al intergubernamentalismo.
Esto le permitirá erigirse, en paralelo, en el área de
integración de referencia para toda América del Sur,
pudiendo avanzar en este sentido hacia el segundo
escenario planteado: liderando la integración de toda
América del Sur. Para ello ha de ir sumando países
que lo soliciten y cumplan con sus principios fundacionales,
bien de miembros actuales de la CAN,
como Bolivia que acaba de dar el paso y Ecuador
que ha manifestado su intención de avanzar en la
misma línea; o bien incorporando al resto de países
no integrados en áreas supranacionales estrictamente
sudamericanas: Chile, Guyana y Surinam, los cuales
pueden terminar por asumir los beneficios de pertenecer
a un área de gran fortaleza económica y política.
A día de hoy hay muchas evidencias que apuntan
en este sentido, entre otras el que los doce países de
América del Sur son miembros de UNASUR, destacando
además que:
• El MERCOSUR es el bloque más potente y exitoso
de todos los que integran a países exclusivamente
latinoamericanos.
• De él forma parte el país económica y
financieramente más potente de la región, Brasil,
con una posición de liderazgo político regional
en alza (intermediario para conflictos como el
colombiano con su guerrilla).
• El enorme interés de Brasil por aglutinar a todo el
subcontinente suramericano. Primero lo intentó
con ALALC y ahora lo hace con UNASUR.
• El MERCOSUR crece en Estados miembros, a
costa del otro bloque subregional, la Comunidad
Andina, como ha ocurrido con Venezuela y,
posiblemente, con Bolivia -aunque ha manifestado
su intención de pertenecer a los dos bloques- e
incluso Ecuador.
• MERCOSUR puede utilizar a UNASUR como
plataforma política para atraer de manera más
suave al resto de países de la CAN. En este sentido,
la creación de la Alianza del Pacífico de la que
forman parte dos de sus miembros -Colombia y
Perú- puede ser un obstáculo.
• Se han dado pasos importantes en la línea de la
integración sudamericana desde el MERCOSUR
siendo Brasil el gran artífice de los acuerdos de
integración física que ya de hecho trascienden el
ámbito mercosuriano para ser más suramericano.
UNASUR es el marco en el que se toman
decisiones en este ámbito.
• Trascender los límites de América del Sur parece
poco probable habida cuenta que gran parte del
Caribe tiene vínculos económicos y políticos extra
americanos, sobre todo con la ex potencia colonial,
Reino Unido. Por su parte, México y Centro
América están más orientados hacia el norte.
• El arraigo existente en la mayoría de los países
latinoamericanos, en general, y mercosurianos,
en particular, a no perder soberanía, representa
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un hándicap a superar en el camino hacia una
mayor profundización del proceso. Resaltar los
beneficios de la integración y los costes de la no
integración se presenta como la clave necesaria
para superar este hecho.
No solo con la intención de alcanzar el objetivo primario
de conformar el mercado común, sino para
avanzar hacia los dos escenarios propuestos -profundizar
primero en su integración y posteriormente,
aglutinar a todos o gran parte de los países de América
del Sur-, MERCOSUR debe enfrentarse y tratar
de superar los principales retos o desafíos a los que
se enfrenta:
• Obviamente, conformar definitivamente su
mercado común, no solo porque es su principal
objetivo inicial, sino porque es lo que ha de
sentar las bases para profundizar en el proceso
e ir avanzando (‘paso a paso’ como en la UE)
hacia los dos previsibles escenarios planteados.
• Mejorar la perspectiva que las élites nacionales
tienen acerca de la integración subregional,
claramente desfavorable o apática, en el mejor
de los casos, donde subyace la fuerte resistencia a
la pérdida de soberanía y con ella muchos de los
privilegios de los que gozan con el status nacional
actual. Sus fundamentos vienen de largo, desde la
propia independencia, época en la que las élites
criollas readaptan los privilegios que ostentaban
durante la colonia a la configuración de los
nuevos Estados nacionales, donde diseñaron
un modelo político e institucional pensado
para su propio beneficio, en el que una buena
parte de la población -especialmente la que no
procedía de Europa-, quedaba al margen de
derechos y beneficios consagrados en las nuevas
constituciones, al menos en una primera etapa,
conformándose la cultura política y la identidad
o conciencia nacional al modo y manera de estas
elites, así como la consolidación de estructuras
constitucionales, en regímenes democráticos de
carácter liberal.
• La implicación de las élites nacionales y del resto
de la sociedad civil en el proceso de integración
mercosuriano pasa porque este realice su
construcción desde abajo hacia arriba, desde la
base social organizada, con la participación activa
de la misma en el desarrollo de dicho proceso.
• Debe afrontar su actual déficit institucional. En la
doble vertiente de crear órganos supranacionales
que sean eficientes y dotarse de un sistema de
toma de decisiones que sea eficaz.
• Para la creación de órganos supranacionales,
MERCOSUR ha de superar la tendencia al
intergubernamentalismo que caracteriza al
proceso de integración mercosuriano, que
no es más que una respuesta a la alternativa
paralizante que genera la tradicional tendencia
centrípeta de los Estados Partes, producto de la ya
mentada desconfianza nacional. Dotarse de un
Presupuesto comunitario es una de las primeras
decisiones estratégicas que se han de tomar en
este ámbito. A las instituciones supranacionales
han de dotarlas del ejercicio de poder por
supremacía, no solo por influencia.
• En cuanto a la toma de decisiones, se debe
evolucionar del actual sistema basado en la
unanimidad, hacia un sistema más práctico y
eficiente como es la toma de decisiones por
mayoría cualificada.
• La tendencia al estatalismo en Suramérica en
general y en el MERCOSUR en particular es otro
de los retos a superar. La presencia del sector
público llega a ser abrumadora. Concretamente,
en Argentina una buena parte de su producción
tiene precios regulados. Esto supone un fuerte
impedimento para el mercado único habida
cuenta que es contrario, no solo para la libre
circulación de factores productivos, sino
principalmente para la necesaria armonización y
convergencia de las políticas macroeconómicas,
que permitan una profundización del proceso.
Por su parte, la investigación cualitativa ha confirmado,
respecto a la situación y perspectivas del MERCOSUR,
los principales postulados planteados en el
presente trabajo, concretamente que:
• Efectivamente el MERCOSUR representa el
proceso de integración regional latinoamericano
de mayor envergadura y éxito, considerándose
que definitivamente culminará su objetivo
fundacional de crear su mercado común, no sin
tener que superar importantes obstáculos.
• Dadas sus excepcionales condiciones
geoestratégicas, el MERCOSUR terminará
aglutinando al resto o a la mayoría de países de
Suramérica. La Comunidad Andina puede que
se disuelva o se integre en el MERCOSUR, con
la incógnita de países como Colombia o Perú,
comprometidas con la alianza del Pacífico, erigida
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ÁREA DERECHO INTERNACIONAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
* Retos y escenarios del MERCOSUR en América Latina.
Referencias al modelo seguido por la Unión Europea
REVISTA 121
como contrapeso al MERCOSUR. Quedando
UNASUR como una especie de organismo
facilitador de dicha tarea, habida cuenta que
al mismo pertenece la totalidad de Estados
suramericanos. Además, se constata que es
precisamente esta última circunstancia lo que
Puede facilitar la incorporación de los tres países
no integrados en ninguno de los grandes bloques
del subcontinente, principalmente de Chile,
asociado a MERCOSUR y CAN, pero también
impulsor de la Alianza del Pacífico; Surinam y
Guyana tienen demasiados vínculos con el Caribe,
aunque esta condición puede ir variando, según
vaya aumentando su interdependencia con sus
vecinos suramericanos: una razón poderosa para
la integración.
• Las posibilidades de una integración económica
latinoamericana, en un único bloque, que abarque
a toda América Latina, con la perspectiva actual y
dado su carácter heterogéneo, pese a compartir
pasado y cultura común, se presenta como una
meta muy poco probable, posiblemente porque no
le interesa ni al MERCOSUR ni a la América Latina
no sudamericana. Sí parece probable que el diálogo
político se siga manteniendo, previsiblemente en el
marco de la CELAC y del PARLATINO, a tenor de
sus propósitos. Todo ello partiendo de una realidad
en la que: México, pese a ser miembro de ALADI,
a su potencia y a su carácter latinoamericano, sin
embargo, tiene demasiados intereses económicos
en su alianza con América del Norte -en el marco
del TLCAN-, siendo más probable su participación
con el sur en el ámbito político, dentro de la
CELAC y del PARLATINO. Su papel de principal
potencia económica de la Alianza del Pacífico
le confiere un nuevo protagonismo regional.
América Central también tiene una orientación
más hacia el norte, manteniendo previsiblemente
estos vínculos desde un SICA más integrado y la
culminación de su mercado común, donde se pueda
terminar integrando la totalidad de los países SICA.
En el ámbito del Caribe, Cuba y República
Dominicana parecen estar en tierra de nadie. De
no variar sustancialmente la actual situación política
cubana su vocación será hacia el sur, posiblemente
hacia un MERCOSUR ampliado, mientras que
República Dominicana tiene acuerdos con EEUU
y es miembro del SICA, siendo en esta última área
donde posiblemente se posicionará, incluyendo
una posterior adhesión al MCCA. Puerto Rico
representa un caso singular dada su vinculación con
EEUU como Estado Libre Asociado y sus vínculos
históricos y culturales con América Latina que le
hacen ser observador -no es país independientede
organismos como el PARLATINO, CARICOM o
CEPAL y asociado a la OEI.
• El resto del Caribe previsiblemente seguirá
vinculado con el Reino Unido y Estados Unidos,
profundizando en su integración subregional
y afianzando el diálogo político con el resto de
Latinoamérica a través de la CELAC, a fin de
disminuir su actual nivel de dependencia. La
profundización de su integración a través de
CARICOM y OECO parece un hecho.